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| 如何破解土壤污染防治投融資難題 |
| （時間:2016-7-14 10:03:42） |
“十二五”以來，全國用于污染土壤修復的中央財政資金約300億元，啟動實施一批土壤污染防治示范項目，推進了土壤污染防治領域的法律法規、政策制定、科學研究、技術裝備等方面的發展。
盡管我國土壤修復產業市場規模潛力巨大，但由于缺乏成熟的商業模式，融資問題一直困擾著土壤修復產業的發展，目前土壤污染防治主要還是依賴政府出資。單純由“政府出資模式”籌措資金用于污染場地的修復，給政府帶來了巨大的財政壓力。
如何解決土壤污染防治的融資問題，研究探討高效運轉的土壤污染防治的商業模式，成為了土壤修復行業的核心問題。
針對土壤污染防治的融資問題，近年來出現的Public-Private-Partnership(PPP)，即公私合營模式被證明是符合中國國情的，有望成為土壤修復行業新型商業模式。2015年9月22日，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》中提出，“支持設立各類綠色發展基金，實行市場化運作”。
縱觀發達國家(地區)已經開展的土壤污染防治工作，基金用于土壤或地下水修復項目時，商業模式清晰，融資效果卓越。美國環保局固廢管理與應急響應中心在1980年建立超級基金，用于有毒有害物質泄露造成的土壤和地下水污染治理;美國國會于1986年建立了石油泄漏責任信托基金，旨在解決由于石油泄漏引發的賠付問題;日本于1973年針對還在開采的礦山和已經關閉、需要治理的礦山分別制定了礦害防止公積金制度和礦害防止事業基金制度。臺灣地區2001年參考美國“超級基金”的設立精神，制定法律并授權征收土壤及地下水污染整治基金，設立了“土壤及地下水污染整治法”，用于土壤及地下水的治理。
目前，國家正在制定“土壤環境保護和污染治理行動計劃”(簡稱“土十條”)【小編注：本文發文時“土十條”還未發布】以及土壤污染防治法，該計劃將對未來土壤污染防治做出總體部署。為了適應新時期的土壤污染防治要求，應加大土壤污染防治投融資體系改革，更高效率改善土壤環境質量，為全面建成小康社會提供保障。
1土壤污染防治投融資體系改革的必要性
1.1 土壤修復效率低
我國土壤污染的總體形勢嚴峻，部分地區土壤污染嚴重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦廢棄地土壤環境問題突出，工業污染物導致大量土地廢棄，由土壤污染引發的農產品質量安全問題和群體性事件逐年增多。
近期全國發生的多起工業污染和農產品重金屬超標事件均由污染土壤引發，再加上土壤修復經驗、資金和技術力量薄弱，不能有效阻止污染物的遷移擴散而演化而成的環境事件。
鑒于土壤資源的特殊性，我國針對土壤無排放標準，土壤污染在工農業生產中極易發生。大量的遺留污染問題演變成為累積性的環境問題，且缺乏整體修復路選圖，土壤污染修復效率低。
1.2 土壤污染防治投入少
根據現行《土壤環境質量標準》(GB15618—1995)和《污染場地土壤修復技術導則》(HJ25.4—2014)，發生土壤污染后，需盡快開展土壤污染風險評估并安排土壤修復，最大程度減少土壤污染對周邊水體、生態帶來的傷害，同時減少二次污染。
從目前開展的土壤污染防治工作來看，盡管全社會已經意識到了土壤污染防治的危害，但與水污染、大氣污染防治相比，土壤污染治理投入大、周期長、收益低、長效機制缺，目前的投入遠不能解決土壤污染問題。
1.3投入產出模式不清晰
未充分體現“污染者付費”、“受益者補償”等原則，缺乏一套完善的資金籌措與投資管理機制，而目前的土壤污染治理主要依靠分散在各部門的政府財政資金，資金申請程序長，審核程序復雜;防治資金無法保值增值。
財政資金來源單一，無法利用社會化融資渠道來籌集資金，無法利用金融工具進行自我增值，不具有保值增值的功能，難以滿足巨額的修復資金需求;目前的土壤修復資金缺乏及時支付功能，無法應對土壤污染修復和賠償。
2土壤污染防治基金的設立
從國際經驗來看，基金模式是保障環境修復工作的一種有效途徑，如美國的超級基金、石油信托基金，除了資助針對性的環境項目外，還有投資股票，國債等金融工具進行自我增值，不僅使基金規模擴大，增強了基金資助環境項目的能力，而且豐富了美國的金融市場，實現了環境和經濟的共同發展，其經驗值得中國所借鑒。為推進我國土壤污染防治投融資體系改革，建議設立土壤污染防治基金，該基金設立的思路、主要任務、規模及融資渠道、管理措施闡述如下。
2.1基本思路
政府資金由直投項目轉為投資建立土壤污染防治基金，按比例募集社會資本，委托專業的資金管理管理機構進行基金管理，實現保值增值、滾動放大、持續投入。優勢有幾個方面：
一是基金可以通過參與土壤修復市場而獲得收益，相比財政資金，基金對于遺留的土壤污染清理和修復有更為強烈的支付意愿，從而可以解決土壤污染修復效率低的問題。
二是基金更能體現污染者負擔原則。基金是基于利益相關者理論對“污染者付費”理論進行創新，將環境污染的全部利益相關者都納入到污染修復的資金機制之中，較財政資金來買單更能體現社會公平。
三是基金具有保值增值功能。基金可以汲取社會化融資，并通過參與金融市場進行保值增值，從而具有比財政資金更為強大的支付能力，可以滿足巨額的污染修復資金需求。
四是基金具有及時支付功能。基金可以避免財政資金冗繁的申請和審核程序，保證資金的迅速支付，從而保障環境污染的及時清理和修復。
2.2框架設計
作為政府性基金，分為土壤污染防控基金和土壤污染修復基金。前者重公益，后者重營利，共同推進環境治理。基金具有行政功能，重點關注我國的農田土壤污染和工業場地污染的防控和修復工作等。該項基金具有公益性、補充性、補償性，但并不排斥為了保值增值而投資收益高、風險低的政府債券等金融產品;補充性是指與財政撥款、環境保險不同，基金屬于補充性制度，只有符合條件的主體前來申請，才能獲得基金的支持;補償性是指基金在先行墊付部分修復費后，依法向責任主體進行追償。
2.3主要任務
按照落實“土十條”的要求，重點做4個方面工作，一是開展土壤污染調查，二是實施修復項目，三是開展應急支付與修復，四是研發專業修復裝備設備，確保土壤污染防控和修復工作開展的及時性、專業性和科學性。
及時性主要表現在土壤污染發生前，基金將第一時間與政府機構合作，確定基金的投向，開展土壤污染的監測和防控工作;專業性體現為遴選最優秀的土壤修復技術人員作為土壤修復的智囊團隊，提供不同環境要素污染的技術方案;科學性體現在基金管理公司利用先進的管理技術、科學的項目評估論證使得基金在使用方式上具備科學性。基金將促使成立一批專業化高素質的土壤污染防控和修復的隊伍，提高社會整體的土壤污染防控能力。
2.4規模和資金來源
土壤污染防治基金旨在發揮基金的資源整合功能，保障土壤污染防控與污染修復的公共行政支出并實現“污染者付費”。同時調動基金投資者積極性，利用資本市場，提升土壤環境修復技術水平，投資農產品保護投資類項目和工業場地環境修復項目，實現經濟、社會與環境效益統一。
土壤污染防治基金來源于投資人投資，投資人包括政府及其職能部門、大型污染修復公司、銀行與證券公司等金融機構、科研高校，其他企事業單位和個人。投資人可根據各自背景選擇優勢方向投資，形成分類細化的資金池。基金規模主要按照投資生態環境修復項目的大小及投資周期酌情確定。
除財政撥款和有關企事業單位與個人投資外，土壤污染責任方的民事賠償金、刑事罰金、行政罰款，土壤污染責任方投保的保險給付，基金存款利息與投資經營收益等亦可作為基金來源。
2.5基金管理
土壤污染防治基金選擇具備專業機構負責基金具體操作和日常管理，尤其是針對項目投資和投后管理謀求基金資產增值，實現基金持有人利益最大化。為保障基金投資人利益，應同時確定基金托管機構，承擔基金保管、交易監督、信息披露、資金清算與會計核算等職責，保障基金資產安全。
土壤污染防治基金應結合國家“土十條”的政策要求，優先保障土壤污染防控的具體指標，同時以資助農田和工業污染場地修復技術為動力，以投資創新性土壤修復和循環經濟技術為支撐，形成具有我國特色的土壤污染防治產業資金鏈，實現基金增值。土壤污染防治的公共行政支出主要包括政府采取污染防控和治理產生的費用、政府在修復過程中開展調查、監測、評估支出的費用等。基金公共行政支出優先使用資金中責任方的賠償、罰金、罰款等支付。
通過投資土壤修復項目實現基金增值應發揮政府、金融機構和科研高校等優勢，尋找篩選優質投資項目。經過初步篩選后，對投資項目的收益與風險進行可行性評估。投資之后，對被投資企業和項目具體運營情況進行密切跟蹤，利用優勢資源，為項目提供管理、市場等幫主，改善項目經營狀態，提高基金投資收益。
3土壤污染防治基金的保障體系
3.1建立基金運行的法律法規體系
第一，在立法中明確環境損害的社會化救濟途徑，如環境責任保險、環境基金，規定基金作為環境責任保險的補充途徑，在現有方式無法承擔救濟作用時發揮功能。第二，完善生態環境損害賠償責任制度，基金的補償性決定了其依托于完善的責任追究機制，只有暢通基金的事后追償渠道，才能夠鼓勵更多基金參與到環境治理中;第三，確定多層次的環境修復標準，以節約資金，實現環境利益最大化。
3.2完善土壤環境管理制度
作為國家治理的重要內容，社會治理成為我國社會建設的重大任務。將社會治理模式推進到環境和土壤治理的過程中，是推進國家治理體系和治理能力現代化的最佳契機。
成立基金將從客觀上要求社區聯動參與環境治理，具體而言，第一，要求基金主管部門對基金運行進行監督管理，防止基金可能受到的損害，保證基金專款專用，這是實現社會廣泛參與的前提要件;第二，中央政府和各地方政府鼓勵發展環境事業，降低環保產業貸款利率，對環境基金給予政策扶持、稅收減免，引導高新技術企業參與土壤污染修復高新技術的引入與研發，提高土壤環境治理的科技比例;第三，定期公布污染統計信息，如土壤環境監測數據、污染場地優先清理名單、環境風險評估信息，確保信息公開。
3.3加快土壤污染防治科技創新
第一，研究制定土壤污染防控和修復技術準則，完善現有土壤污染技術標準，為本基金提供技術指導;第二，開展研究，鼓勵有科研實力和技術能力的單位、團體參與到土壤污染防控體系的研究和土壤污染修復技術研究中。第三，組織土壤污染防控人才培訓，培養一批土壤污染防控專業隊伍。第四，加快研發專業的土壤治理裝備與設備，逐步提高土壤治理與修復的專業化、裝備化水平，大幅提升治理與修復效率，降低成本。
4結論
要突破我國土壤污染防治的瓶頸，投融資體制改革勢在必行，設立基金是推動污染防治投融資改革的有效途徑。文章借鑒超級基金等國外經驗，結合我國正在推廣的PPP模式，研究我國土壤污染防治基金的設立思路、主要框架、重點任務，分析探討了基金設立的資金來源和管理方法，最后從法律、管理及技術角度提出基金設立和運行的保障措施。
研究指出基金的優勢主要體現在收益性、保值增值和及時支付性，同時能最大程度保證“污染者付費”。基金資金來源除國家專項資金外，還可通過大型污染修復公司、銀行與證券公司等金融機構進行融資，通過項目的策劃、包裝和運作產生投資效益，回報社會資本。該項研究同時建議選用具備專業機構負責基金具體操作和日常管理，實現基金效益最大化，保障基金資產安全。
最重要的一點，從國外歷史上設立、運作類似基金的經驗來看，推行基金模式開展土壤污染防治工作需要在法治的框架下進行，土壤污染防治基金和法律體系的構建離不開明晰的責任及相應責任的追究，建議我國盡快啟動與土壤基金設立相配套的立法工作。
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