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| 【視野】美國(guó)以立法換來清潔空氣 |
| （時(shí)間:2013-3-8 9:24:56） |
中科院專項(xiàng)近日研究顯示，燃煤及機(jī)動(dòng)車為大氣首要污染源。京津冀區(qū)域PM2.5來源解析中，燃煤占34%、機(jī)動(dòng)車占16%，二者相加為50%；其余50%來源于工業(yè)、外來輸送、揚(yáng)塵、餐飲和其他。
正如報(bào)告所示，燃煤是中國(guó)治理空氣污染最大的一座大山。歷史總以驚人的相似姿態(tài)呈現(xiàn)，如出一轍，上個(gè)世紀(jì)中下旬的美國(guó)正處于工業(yè)發(fā)展的全速前進(jìn)期，燃燒煤炭也曾是美英等國(guó)大氣污染最大的絆腳石。為治理大氣污染，美國(guó)的《空氣污染控制法》在1955年應(yīng)運(yùn)而生。
燃煤為美國(guó)社會(huì)帶來了一系列日益惡化的社會(huì)環(huán)境問題，催化了美國(guó)治理空氣污染的立法與監(jiān)管進(jìn)程快速前進(jìn)。當(dāng)時(shí)，發(fā)電消耗了美國(guó)90%的煤炭，并成為空氣污染的首要來源。于1990年修訂的《清潔空氣法》是美國(guó)控制燃煤發(fā)電廠污染的基本聯(lián)邦法律，意在為限制污染排放建立一個(gè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。但美國(guó)空氣污染防治立法的歷史并非始于此時(shí)。早在1881年,芝加哥和辛辛那提市就開始了進(jìn)行保護(hù)空氣質(zhì)量的立法嘗試。美國(guó)的清潔空氣法是經(jīng)過一個(gè)世紀(jì)的反復(fù)加工修改而形成的一部法律。僅就聯(lián)邦層次的立法而言,它是從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》、1967年的《空氣質(zhì)量控制法》,再到1970年的《清潔空氣法》以及后來的1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善起來的一個(gè)法律規(guī)范體系。
煤炭燃燒產(chǎn)生四種主要的污染物：氧化硫、氮氧化物、二氧化碳和顆粒物。所有這些污染物污染空氣、土壤和水源。隨煤種含硫量升高而升高的氧化硫會(huì)造成呼吸問題、糧食減產(chǎn)和酸雨。氮氧化物不僅造成同樣的問題，還會(huì)引起酸霧。燃煤設(shè)備燃燒產(chǎn)生的顆粒物還會(huì)引起財(cái)產(chǎn)問題與健康問題。二氧化碳的排放則是公認(rèn)的溫室效應(yīng)最大的禍?zhǔn)住?
美國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)其實(shí)早已發(fā)現(xiàn)煤炭燃燒所排放出來的污染物會(huì)給生態(tài)環(huán)境帶來巨大的破壞。環(huán)境保護(hù)署于1979年制定了燃煤發(fā)電廠二氧化硫與顆粒物排放的限制標(biāo)準(zhǔn)。但是這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)被環(huán)保組織指責(zé)限制過松，并未達(dá)到預(yù)期的治理效果。
在此背景之下，美國(guó)政府又于1990年修訂了《清潔空氣法》，授權(quán)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署建立空氣污染源頭的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并由州與聯(lián)邦政府共同監(jiān)管，包括要求發(fā)電廠開發(fā)利用新技術(shù)以提高環(huán)境質(zhì)量的規(guī)定。這是一部比較具體與完善的空氣治理法案，完善了部分監(jiān)管制度，并填補(bǔ)了一部分空氣治理的法律漏洞。它對(duì)臭氧、一氧化碳以及顆粒物排放標(biāo)準(zhǔn)做出了更嚴(yán)格的限制。新的法律增加了污染許可證制度，要求每個(gè)污染源所有的空氣污染控制的責(zé)任都包含在一個(gè)五年操作許可證之中。為了達(dá)到更好的減排目標(biāo)，1990年修訂版的《清潔空氣法》還引進(jìn)了市場(chǎng)化的“限額和交易”（cap-and-trade）體系，來限定有限的“補(bǔ)貼量”或污染排放量。如發(fā)電廠達(dá)到其排放標(biāo)準(zhǔn)而又不必用盡其剩余的排放量和分配的補(bǔ)貼，該廠就可以將這些剩余定額賣給用盡排放指標(biāo)尚不能達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)電廠。
1990年版《清潔空氣法》推行后，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)很快就不能適應(yīng)新的工業(yè)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)署于1998年在全國(guó)實(shí)行了名為“新來源審查”（newsourcereview）的環(huán)保計(jì)劃。簡(jiǎn)而言之就是要求擬進(jìn)重大改造的發(fā)電廠安裝最好的控制技術(shù)，以減少氧化硫、氮氧化物、氧化碳和顆粒物的排放。
但新來源審查計(jì)劃很快成為環(huán)境保護(hù)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。工業(yè)界一直認(rèn)為環(huán)保局嚴(yán)格的要求，使得他們難以擴(kuò)大產(chǎn)能和進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)以提高能效。煉油廠、公用事業(yè)公司和化工廠也指責(zé)說，現(xiàn)行的“新來源審查”的要求，嚴(yán)格到甚至連工廠的日常維修都包括在內(nèi)。與之對(duì)立陣線的環(huán)保人士卻認(rèn)為“新來源審查”是環(huán)保局控制空氣污染的最有力的手段。國(guó)家資源保護(hù)委員會(huì)的律師也以支持的態(tài)度稱空氣污染條例沒有區(qū)分裝置擴(kuò)大和常規(guī)維修。清潔空氣法對(duì)常規(guī)維修沒有作出說明，如因裝置的改變而排放量明顯增加時(shí)就要進(jìn)行管理。雙方的論戰(zhàn)十分激烈，布什政府曾計(jì)劃修改新來源審查計(jì)劃，以停止克林頓政府時(shí)期的開始的對(duì)發(fā)電廠的執(zhí)行措施，以期制定出一個(gè)折中的實(shí)施辦法。
到了2002年2月，喬治•布什總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交了“明亮天空計(jì)劃“（ClearSkiesInitiativa），該計(jì)劃以《明亮天空法》的名字命名，用以進(jìn)一步降低允許的污染排放量，并擴(kuò)大市場(chǎng)化的限額和交易體系的適用范圍。
明亮天空計(jì)劃要求通過有針對(duì)性的條例降低氧化硫、氧化氮和汞排放，減低70%的發(fā)電廠排放量。其具體目標(biāo)是，到2018年，氧化硫、氧化氮和汞排放水平分別降低73%、67%和69%。計(jì)劃還希望通過排放交易來鼓勵(lì)發(fā)電廠經(jīng)營(yíng)者開發(fā)新的污染控制技術(shù)以降低成本，并增加收入。該計(jì)劃除了為發(fā)電廠帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益之外，也降低了美國(guó)民眾的發(fā)病率，以期在2020年可以達(dá)成降低1100億美元醫(yī)療健康支出的目標(biāo)。
明亮天空計(jì)劃目前由環(huán)境保護(hù)署管理執(zhí)行。環(huán)境保護(hù)署每年評(píng)估和分析該計(jì)劃進(jìn)展并向公眾發(fā)布更新數(shù)據(jù)。作為國(guó)家能源計(jì)劃的一部分，能源部為潔凈煤發(fā)電計(jì)劃撥款3.3億美元，并以招標(biāo)的方式支持私人機(jī)構(gòu)加入到減排的行列中來。除撥款外，能源部從1986年至2004年已承諾為開發(fā)清潔煤燃燒技術(shù)撥款18億美元。環(huán)境報(bào)數(shù)署在2003年7月指出，該署對(duì)明亮天空計(jì)劃模型的分析表明，該計(jì)劃將產(chǎn)生好于預(yù)期的效果。
另一項(xiàng)治理燃煤污的染措施是“清潔煤技術(shù)計(jì)劃”。該計(jì)劃是應(yīng)美國(guó)能源部要求，為開發(fā)具有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)可持續(xù)性的能源系統(tǒng)而由政府與企業(yè)界建立起來的合作平臺(tái)。該計(jì)劃項(xiàng)包括35個(gè)研究項(xiàng)目，其目的是開發(fā)新的和更清潔的燃煤技術(shù)，以滿足目前和未來的預(yù)計(jì)的環(huán)境要求。計(jì)劃主要分為四個(gè)方面；
安裝環(huán)境保護(hù)裝置，以降低氧化氮和氧化硫的排放；
采用新的發(fā)電技術(shù)改造已有的發(fā)電廠和建設(shè)新的發(fā)電廠；
通過“將煤轉(zhuǎn)化為清潔燃料計(jì)劃”監(jiān)督將煤加工成符合環(huán)境要求的，具有高能量密度的燃料和甲醇的化學(xué)和物理過程；
最后是解決煤在工業(yè)應(yīng)用中的問題的“煤工業(yè)應(yīng)用計(jì)劃”。
美國(guó)在上世紀(jì)中下旬所實(shí)行的一系列治理燃煤污染立法與計(jì)劃最終使美國(guó)得以重見明亮天空。嚴(yán)格的立法將美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)中看不見的環(huán)境成本以嚴(yán)肅的法律形式融入貫穿于能耗企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)煤產(chǎn)量從通過《清潔空氣法》的1970年到2004年翻了一番，但一氧化碳、鉛、氮氧化物、臭氧、氧化硫和顆粒物的排放量在同一時(shí)期內(nèi)下降了35%。
雖然中美兩國(guó)的政治制度、法律體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，但兩國(guó)相似的能源環(huán)境使得兩國(guó)有許多相似共通之處。中美均是能源利用大國(guó)，煤炭資源豐富，油氣資源儲(chǔ)量有限，對(duì)外依存度大。通過中科院數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)目前嚴(yán)重的空氣污染問題如同美國(guó)一養(yǎng)也源于對(duì)煤炭資源的過度利用。相似的能源環(huán)境與高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度使中美兩國(guó)都陷進(jìn)了空氣污染的困境。美國(guó)通過污染立法與治污計(jì)劃在數(shù)十年內(nèi)改善了本國(guó)生態(tài)環(huán)境，但中國(guó)直到20世紀(jì)初才漸漸意識(shí)到本國(guó)日益嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。企業(yè)自律固然重要，但嚴(yán)格的環(huán)保立法是當(dāng)企業(yè)自律失效時(shí)外部監(jiān)督最有效的手段。我們必須看到，目前中國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的立法還有待完善，環(huán)境執(zhí)法的力度也有待加強(qiáng)。希望中國(guó)政府能夠盡快出臺(tái)一部完善有效的治污法案，讓中國(guó)日益惡化的生態(tài)環(huán)境得到以修養(yǎng)喘息。
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