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摘要：“十四五”是銜接我國“兩個一百年”奮斗目標、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，“十四五”的大氣環境管理需要指向新的目標，同時面臨新的挑戰。本文通過梳理我國2013年以來大氣環境質量改善效果，分析目前大氣環境質量的差距，從推進中長期大氣環境質量持續改善的視角，研究提出了“十四五”期間關于大氣環境管理的定位和相關工作目標，并以完善大氣環境管理體系、全面推進結構調整等方面，提出了對“十四五”大氣環境管理重點工作的建議。
引言
2013年以來，通過實施《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，我國大氣環境質量有了顯著改善，人民群眾藍天幸福感大幅提升。2021年，我國將進入“十四五”時期，這是銜接我國“兩個一百年”奮斗目標、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，社會經濟都將在新發展理念指引下，逐步實現快速發展向高水平發展的轉變。在這一背景下，做好政策設計，明確工作重點，把大氣環境管理融入社會主義新時代建設的全局中，將是進一步推動大氣環境持續改善的重要基礎。
1 我國大氣環境管理所處的歷史方位
1.1 已取得的成績
我國的大氣環境污染防治始于20世紀70年代。在經歷了以工業煙粉塵控制、酸雨和二氧化硫污染防治、總量減排為重點的幾個階段后，我國大氣污染防治在“十二五”期間進入到以區域性復合型污染防治為重點的時期。伴隨著2012年《環境空氣質量標準》（GB3095—2012）的修訂及實施，以及“十三五”明確提出“將改善環境質量作為環保工作的核心”，是否有效降低了大氣環境中主要污染物的濃度成為檢驗我國大氣環境管理工作成果的最重要指標。同時，從黨和國家的頂層設計出發，《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）和《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》（以下簡稱“三年計劃”）分別于2013年和2018年頒布實施，對燃煤源、工業源、移動源、揚塵源和居民源等多部門，一次顆粒物、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、揮發性有機物（VOCs）和大氣氨（NH3）等多種大氣污染物提出了系統的排放控制要求。
通過多年努力，我國在社會經濟持續快速發展的同時，實現了大氣環境質量顯著改善。基于地面監測、衛星遙感和模型模擬的綜合分析表明，2013—2017年，全國基于人口權重的細顆粒物（PM2.5）平均濃度由2013年的61.8μg/m3下降至2017年的42.0μg/m3，降幅達32%。根據337個城市空氣質量監測數據，2015—2019年，全國地級及以上城市PM2.5濃度下降22%；2018年和2019年，分別首次實現了全國所有城市SO2濃度和一氧化碳（CO）濃度達標，標志著燃煤污染防治取得階段性成果；酸雨區占國土面積的比例從2013年的10.6%減小到了2019年的5.0%。
1.2 大氣環境現狀
通過將我國主要大氣污染物環境濃度與環境空氣質量標準限值進行對比可以發現，我國復合型污染的特征十分明顯。2019年，與燃煤直接排放密切相關的SO2、CO等污染物濃度遠低于標準限值要求，反映大氣氧化性的NO2和O3超標城市比例分別達到了10%左右和30%左右，對人體健康影響最大的PM（包括PM2.5和PM10）超標城市比例在50%左右。總體而言，我國337個地級及以上城市中，2019年達到環境空氣質量標準要求的城市共有157個，達標城市占比為46.6%。從目前全國空氣質量改善的主要需求角度，PM2.5和O3無疑應當作為我國大氣污染防治的重點污染物（圖1）。
由于我國幅員遼闊，不同地區的地形、氣象、污染物排放等方面情況差異很大，造成區域間和城市間大氣環境質量的巨大不同。對于PM2.5和O3這兩種對我國空氣質量影響最大的污染物，污染最嚴重的地區都集中于北至華北平原、南至長江流域、西至關中平原、東至黃海之濱的區域（圖2）。我國目前的大氣污染防治重點區域，包括京津冀及周邊地區、長三角區域和汾渭平原區域，以及處于其間的蘇皖魯豫地區，都處于其中，應當作為我國大氣污染防治的重點地區。
1.3 與發達國家的差距
國際社會在大氣環境管理中也往往將PM2.5和O3作為關注的重點。經過多年努力，我國PM2.5濃度雖然大幅降低，但是與發達國家相比，差距仍然明顯。2019年我國環境空氣中PM2.5濃度大致是歐美當前水平的2.5～4.5倍，是世界衛生組織基于健康影響的準則值的3.6倍（圖3）。O3濃度水平比美國高30%左右，大致相當于美國20世紀80～90年代水平，是世界衛生組織基于健康影響的準則值的1.5倍。因此，我國PM2.5和O3的污染防治和保護人體健康的需求差距依然巨大，在相當長的時間里，我國還需要致力于削減相關污染物的排放量，持續大幅度降低PM2.5濃度，盡快遏止O3濃度上升勢頭并推動其濃度下降，保護人民群眾身體健康。
2 我國大氣環境管理的中長期愿景
2.1 以保護人體健康為核心的大氣環境管理目標
大氣環境管理的核心在于改善大氣環境質量，而評價大氣環境質量是否改善的核心在于是否有效地保護人體健康和生態系統，其中對人體健康的保護又是核心目標中最優先的目標。
世界衛生組織的報告提出，不論是發達國家還是發展中國家，證據都表明人群暴露在PM2.5中會對健康產生有害效應。PM2.5對健康的影響主要體現在呼吸系統和心血管系統，隨著PM2.5暴露水平的增加，各種健康風險也會隨之增大。流行病學研究結果顯示，PM2.5的長期暴露與死亡率之間有很強的相關性，因此對于PM2.5污染防治而言，代表長期暴露的年均濃度水平比代表短期暴露的日均濃度水平是更加重要的指標。在此基礎上，世界衛生組織把PM2.5年均濃度10μg/m3作為保護人體健康的空氣質量準則值，并提出了3個邁向這一準則值的過渡階段目標值。O3暴露對于人體健康的影響和PM2.5有所區別，研究顯示，日死亡率與臭氧濃度存在弱的正相關關系，但年平均濃度準則值的支撐證據不足，因此把O3日最大8小時濃度100μg/m3作為保護人體健康的空氣質量準則值，并提出160μg/m3這一邁向準則值的過渡階段目標值。
2.2 中長期空氣質量愿景
目前我國實施的環境空氣質量標準中，PM2.5的年均濃度限值對應于世界衛生組織第一過渡階段目標值，O3的日最大8小時濃度限值對應于世界衛生組織階段目標值。2019年我國337個城市PM2.5年均濃度的均值是世界衛生組織準則值的3.6倍，而O3日最大8小時濃度第90百分位數的均值是世界衛生組織準則值的1.5倍。從中長期來看，我國的空氣質量管理目標，需要在盡快使全國絕大多數城市達到目前環境空氣質量標準要求的基礎上，通過較長時間的持續改善，接近甚至達到世界衛生組織的準則值，以達到保護人體健康的目的。全球疾病負擔研究中針對我國的分析表明，我國由于PM2.5暴露造成的人群疾病負擔大致是O3暴露造成疾病負擔的6倍。因此，從中長期的角度，可以在以大幅降低PM2.5濃度的基礎上，協同推進O3濃度下降，減少大氣污染對人體健康的影響。
在黨的十五大報告兩個百年目標的基礎上，我國提出了到2035年基本建成美麗中國。結合我國發展趨勢判斷，預計到2035年我國人均GDP約為2.2萬美元，相當于發達國家20世紀90年代初期水平。而發達國家處于同等經濟發展水平時，主要城市的PM2.5年均濃度介于20～30μg/m3區間，在此后仍然保持年均3.5%左右的速度持續下降。結合2035年美麗中國的要求、2013年以來我國PM2.5濃度下降的趨勢以及發達國家PM2.5控制歷程和相關經驗考慮，可以考慮針對各城市PM2.5濃度所在的范圍，分檔設置濃度下降速度目標，力爭繼續通過3個五年的努力，在2035年左右實現全國絕大部分城市PM2.5年均濃度達到35μg/m3的標準，這樣全國地級及以上城市PM2.5年均濃度的均值將下降到25μg/m3左右。在推動PM2.5濃度下降的過程中，通過大幅減排VOCs和NOx這兩種PM2.5和O3的共同前體物，達到協同降低O3濃度的目的。
3 “十四五”大氣環境管理的目標和工作建議
“十四五”作為我國邁進第二個百年目標后的首個五年，大氣環境管理至少應當在三個方面扎實推進。第一是延續“十三五”的勢頭，推進空氣質量繼續改善。第二是結合新時代中國特色社會主義建設的特點，基本構建能夠在較長時間有效推動大氣環境管理持續深入的治理體系，全面加強政府、企業、社會的治理能力。第三是結合我國經濟社會從快速發展向高質量發展轉變的要求，建立相應的倒逼機制，推動產業、能源、交通運輸和用地等結構進一步調整，同時實現空氣質量改善和溫室氣體減排協同推進。
3.1 空氣質量進一步改善
2015年我國地級及以上城市實現空氣質量監測全覆蓋以來，到2019年，PM2.5濃度下降到36μg/m3，PM2.5年均濃度達標城市占比已經達到53%。為實現2035年全國絕大多數城市PM2.5年均濃度達標，全國地級及以上城市PM2.5平均濃度下降到25μg/m3左右的目標，應當在“十四五”期間延續“十三五”的管控特點，堅持“持續改善、分類指導、重點強化”的原則，綜合不同城市目前的PM2.5濃度水平、影響其PM2.5污染程度的主要因素、城市自身所屬的主體功能區和中長期發展定位等因素，分檔設置“十四五”PM2.5濃度下降目標，并結合我國大氣污染防治重點區域的劃分，對處于重點區域的城市適當提高降幅要求，推動空氣質量更快改善。對于處于京津冀及周邊地區、汾渭平原、蘇皖魯豫交界地區，以及PM2.5濃度超標幅度較大的城市，可以考慮提出相對最高的PM2.5濃度降幅要求；對于PM2.5濃度已經低于40μg/m3，接近達標的城市，明確提出“十四五”期間達標的要求；對于已經達標的城市，要求其濃度保持持續下降的趨勢。鑒于隨著PM2.5濃度的降低，氣象波動對濃度的相對影響更為顯著，建議在“十四五”期間適時引入對PM2.5濃度進行滑動平均的評價方法，建立城市PM2.5濃度長期降低的預期。
在降低PM2.5濃度的同時，遏制O3濃度快速上升也是“十四五”空氣質量改善的重要工作。近年來的研究一般把我國O3濃度上升的原因歸結于三類：一是未做到VOCs和NOx協同減排，二是PM2.5濃度下降后使得大氣環境更有利于O3產生，三是極端氣象條件出現更為頻繁。因此在“十四五”期間，實現O3濃度大幅下降的難度較大，但是可以通過在O3超標地區開展精細化來源分析，解析其O3濃度對NOx和VOCs排放的敏感性，從而開展精準治污和科學治污，力爭“十四五”期間O3濃度上升速度大幅降低、甚至實現O3濃度達峰。
3.2 大氣環境管理體系進一步完善
“十三五”以來，我國的大氣污染防治法律框架體系逐步完善。修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》得以實施，31個省級行政區也都出臺或修訂了地方環境保護條例和大氣污染防治條例；行政執法與司法聯動加強，對生態環境污染犯罪的懲治力度逐步加大。結合生態環境保護“黨政同責”“一崗雙責”，從國家到地方都建立了大氣環境績效目標考核機制；在國家大氣污染防治重點區域逐步完善了跨省域跨部門的區域大氣污染聯防聯控機制。結合重點區域大氣污染防治強化監督幫扶，建立了排查、交辦、核查、約談、專項督察“五步法”閉環工作機制，為推動藍天保衛戰各項任務措施落實提供了有力保障。
然而總體而言，我國目前在大氣環境管理方面更側重于使用相對短期的目標和行政管理手段，這一方面有助于壓實各級責任，在短期內起到較為明顯的效果，尤其是在《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》任務的完成中發揮重要作用。但是“十四五”作為邁進第二個百年目標后的首個五年，相關的大氣環境管理所瞄準的并不僅僅是五年，而是十五年乃至更長時間，從這個角度出發，大氣環境管理也需要建立面向中長期，服務于空氣質量長期持續穩定改善的管理體系，在目標、工程任務、管理手段等方面給全社會以更加長遠的預期，為相關工作發揮長效措施創造條件。因此，將目前的城市空氣質量達標管理和區域大氣污染聯防聯控加以結合并進一步完善，同時引入更多的法律、經濟手段，也將是“十四五”期間大氣環境管理亟須實現的重要突破。
3.3 倒逼結構調整，推動高質量發展
2013年以來，通過實施《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，我國產業、能源和交通運輸結構調整工作穩步推進。2013—2019年，第三產業比重由46.1%提升到53.9%，煤炭消費占一次能源比重由67%下降至58%左右，鐵路貨物運輸也在近兩年來有明顯提升。雖然如此，我國的結構調整仍然任重道遠，重化工業在國民經濟中所占比例仍然較高，粗鋼、水泥產量分別占世界總產量的50%、60%左右；煤炭占一次能源消費比重仍然數倍于發達國家，帶來的空氣污染與溫室氣體排放問題突出；交通運輸系統發展長期“重客輕貨”，鐵路占比不到10%，高比例的公路貨運量導致柴油貨車排放的污染物居高不下。“十四五”乃至未來更長時間內，結構調整都是需要長期推動的工作。事實上，通過進一步推進結構調整，將有助于延伸我國產業鏈，促進我國的產業總體由附加值較低的前端向附加值更高的后端轉移，助推新能源相關產業和高端制造業的發展，滿足高質量發展的要求，同時將促進我國經濟低碳轉型，減少溫室氣體排放，推動氣候變化應對工作。在結構調整方面的建議主要包括：
在產業結構調整方面，一是可以繼續聚焦于加速化解和淘汰低效落后產能，通過產能置換等手段提高傳統產業的整體水平。二是聚焦于大氣污染防治重點區域，采取行政、經濟等手段切實削減重化產業的產能和產量，優化全國的行業布局。三是加快傳統行業綠色轉型和升級改造，推進產業集群和工業園區整合提升，顯著提高產業集約化、綠色化發展水平。
在能源結構調整方面，一是繼續實施重點區域煤炭總量控制，將其作為能源革命和能源轉型的重要戰場，在推動煤炭消費量削減的同時，著力推進煤炭消費結構進一步優化，減少煤炭分散燃燒。二是提高清潔能源消費比重，力爭“十四五”期間新增能源消費主要依靠非化石能源和天然氣。三是有序開展重點地區和行業“碳達峰”行動，加強協同推進空氣質量改善和溫室氣體控制的制度建設，有序開展重點地區和重點行業“碳達峰”行動，推進城市層面開展空氣質量達標和碳達峰“雙達”行動。
在交通運輸結構調整方面，一是推進運輸方式綠色轉型，改變鐵路建設“重客輕貨”局面，推動重要物流通道干線鐵路建設以及集疏港、大型企業和園區鐵路專用線建設，實現運輸“公轉鐵”；大力發展鐵水聯運和多式聯運；加快車船和非道路移動機械結構升級。二是構建城市綠色出行體系，增加綠色出行服務設施供給，在大中城市全面推進“公交都市”和慢行系統建設，強化智能化手段在城市公交管理中的應用。三是鼓勵大城市通過采用經濟手段，如在提高停車費、征收擁堵費的同時補貼綠色交通，推動群眾選擇綠色出行方式。
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