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一、項(xiàng)目概況
(一)項(xiàng)目背景
進(jìn)入21世紀(jì)后，蘇州市城市化進(jìn)程全面加快，但越來越多的城市生活垃圾與日益惡化的環(huán)境等伴隨而來，解決垃圾圍城問題迫在眉睫，但蘇州市唯一的生活垃圾填埋場(七子山垃圾填埋場)已無法承受每年近百萬噸的新增垃圾帶來的環(huán)境影響，政府亟需全新的解決方案。市政府對多個(gè)國內(nèi)垃圾處理的投資商進(jìn)行全面考察后，最終選擇與光大國際合作推進(jìn)固體廢棄物處置方面的首個(gè)BOT項(xiàng)目，正式拉開了蘇州市與社會(huì)資本在垃圾處理行業(yè)的合作序幕。
(二)建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模
蘇州市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目由一、二、三期工程組成，總投資超過18億元人民幣，設(shè)計(jì)日處理規(guī)模為3550噸，年焚燒生活垃圾150萬噸，上網(wǎng)電量4億度，是目前國內(nèi)已經(jīng)投運(yùn)的最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠之一。項(xiàng)目采用國際先進(jìn)的機(jī)械爐排技術(shù)，焚燒爐、煙氣凈化系統(tǒng)、自動(dòng)控制、在線檢測等關(guān)鍵設(shè)備均采用國際知名公司成熟產(chǎn)品，煙氣排放指標(biāo)全面達(dá)到歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)，二噁英排放小于0.1納克毒性當(dāng)量每立方米。
項(xiàng)目一期工程配置3臺350噸/天機(jī)械爐排焚燒爐，2臺9兆瓦/小時(shí)凝汽式汽輪發(fā)電機(jī)組，采用半干法加布袋除塵、活性炭吸附的煙氣治理技術(shù)，煙氣排放執(zhí)行歐盟I號標(biāo)準(zhǔn)，日焚燒處理生活垃圾1000噸左右，各項(xiàng)生產(chǎn)指標(biāo)在國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電廠中均處于領(lǐng)先地位。二期工程新增日處理垃圾能力1000噸，三期工程日處理能力1550噸，并預(yù)留500噸能力。為配套焚燒廠的建設(shè)，蘇州市政府與光大國際繼續(xù)采取BOT方式，先后建成了沼氣發(fā)電、危險(xiǎn)廢棄物安全處置中心、垃圾滲濾液處置等項(xiàng)目。同時(shí)，在政府的主導(dǎo)下，餐廚垃圾處理等其他固體廢棄物處置項(xiàng)目也相繼落戶該區(qū)域內(nèi)。這些項(xiàng)目相互配套形成了一定的集約效應(yīng)和循環(huán)效應(yīng)，為蘇州城市化發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。
截止2014年底，蘇州垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目累計(jì)已處理生活垃圾761.91萬噸，上網(wǎng)電量19.39億千瓦時(shí)，相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)煤111.97萬噸，減排二氧化碳255萬噸。
(三)實(shí)施進(jìn)度
2003年9月，蘇州市政府與光大國際簽署了垃圾焚燒發(fā)電廠一期項(xiàng)目BOT合作協(xié)議，項(xiàng)目特許經(jīng)營期為25.5年(含建設(shè)期)。2006年7月，蘇州垃圾焚燒發(fā)電一期項(xiàng)目建成并正式投運(yùn)，蘇州市生活垃圾處置格局由傳統(tǒng)的、單一的填埋處置形式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤盥駷橹�、焚燒為輔”的形式。
2008年2月，垃圾焚燒二期項(xiàng)目開工建設(shè)，并于2009年5月建成投運(yùn)。二期項(xiàng)目建成后，蘇州市生活垃圾處理實(shí)現(xiàn)了“焚燒為主、填埋為輔”。
為了最大限度地保護(hù)環(huán)境，提高環(huán)境承載能力，更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，蘇州市政府與光大國際決定在原有成功合作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)采用BOT合作方式，于2011年9月進(jìn)行焚燒三期工程建設(shè)，并于2013年1月投入商業(yè)運(yùn)行。至此，蘇州市生活垃圾基本實(shí)現(xiàn)“全焚燒、零填埋”。
二、運(yùn)作模式
(一)各方主體
項(xiàng)目合作雙方分別為蘇州市政府和光大國際。選擇光大國際作為合作者的考慮主要是其“中央企業(yè)、外資企業(yè)、上市公司、實(shí)業(yè)公司”的四重身份，具備較強(qiáng)的項(xiàng)目實(shí)施能力。項(xiàng)目由蘇州市市政公用局代表市政府簽約;光大國際方面由江蘇蘇能垃圾發(fā)電有限公司(后更名光大環(huán)保能源(蘇州)有限公司)簽約。由蘇州市市政公用局代表市政府授權(quán)該公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和移交。
雙方簽訂《蘇州市垃圾處理服務(wù)特許權(quán)協(xié)議》，并于2006、2007、2009等年度分別據(jù)其中具體條款變更事項(xiàng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。
(二)合作機(jī)制
項(xiàng)目分三期采用BOT方式建設(shè)，其中一期工程項(xiàng)目特許經(jīng)營期為25.5年(含建設(shè)期)，二期工程特許經(jīng)營期23年，三期工程設(shè)定建設(shè)期兩年，并將整體項(xiàng)目合作期延長3年，至2032年。在此合作模式下，市政府充分發(fā)揮其監(jiān)管作用并建立較為完善的監(jiān)管體系，主要包括三方面：
首先，項(xiàng)目所在地鎮(zhèn)政府對產(chǎn)業(yè)園相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行長期駐廠監(jiān)管，并在廠內(nèi)分別設(shè)有辦公地點(diǎn)，對煙氣、爐渣、飛灰等處置情況進(jìn)行監(jiān)管;相關(guān)職能部門成立的監(jiān)管中心，有專人24小時(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督重要的生產(chǎn)數(shù)據(jù)。
其次，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的所有煙氣排放均已實(shí)現(xiàn)在線公布，通過廠門口60平方米的電子顯示屏向公眾公示;且所有環(huán)保數(shù)據(jù)第一時(shí)間通過網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)江h(huán)衛(wèi)處監(jiān)管中心、區(qū)、市環(huán)保局，實(shí)現(xiàn)了政府對運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)管。
再次，政府部門每年兩次委托市級以上政府環(huán)保監(jiān)測機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目開展定期及不定期的常規(guī)煙氣檢測及二噁英檢測，企業(yè)每年兩次委托第三方對環(huán)境各項(xiàng)指標(biāo)檢測，確保項(xiàng)目運(yùn)行中的環(huán)境安全。其中，二噁英每年共檢測四次，由省環(huán)境監(jiān)測站檢測兩次，項(xiàng)目公司自檢兩次，其它環(huán)境空氣、生產(chǎn)廢水、回用水檢測頻率已達(dá)到每月兩次。從檢測結(jié)果來看，各項(xiàng)煙氣排放指標(biāo)長期、穩(wěn)定達(dá)到歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)。
表1蘇州垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目2014年度污染物排放情況表(均值)
同時(shí)，蘇州市政府對項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)營、技術(shù)創(chuàng)新給予扶持資金。
(三)社會(huì)資本收益機(jī)制
項(xiàng)目依靠經(jīng)營凈現(xiàn)金流收回投資、獲得收益。項(xiàng)目收入主要有兩部分構(gòu)成：
1、垃圾處理費(fèi)。雙方最初約定項(xiàng)目基期每噸垃圾處理費(fèi)為90元，當(dāng)年垃圾處理費(fèi)在基期處理費(fèi)基礎(chǔ)上，按照江蘇省統(tǒng)計(jì)局公布的居民消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)CPI(累計(jì)變動(dòng)3%情況下)進(jìn)行調(diào)整。后由于住建部調(diào)整城市垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、新建項(xiàng)目投運(yùn)辦法的原因，雙方于2006年及之后多次簽訂補(bǔ)充協(xié)議，進(jìn)行調(diào)整。
2、上網(wǎng)電價(jià)。上網(wǎng)電價(jià)部分執(zhí)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，一期工程為0.575元/度，二、三期工程為0.636元/度。
項(xiàng)目公司除負(fù)擔(dān)正常經(jīng)營支出外，還需要負(fù)擔(dān)蘇州市部分節(jié)能環(huán)保宣傳費(fèi)用。
三、借鑒價(jià)值
(一)實(shí)施效果
本項(xiàng)目是國內(nèi)較為成功實(shí)施的“靜脈產(chǎn)業(yè)園”案例。蘇州市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目自2006年建成投運(yùn)以來，在實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不忘自覺履行環(huán)保企業(yè)的各項(xiàng)社會(huì)責(zé)任和環(huán)境責(zé)任。項(xiàng)目公司一直秉承光大國際“企業(yè)不僅是物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造者，更應(yīng)成為環(huán)境與責(zé)任的承擔(dān)者”這一核心價(jià)值觀，努力構(gòu)建園區(qū)化、行政化、社區(qū)化的和諧之美，并先后獲得“江蘇省園林式單位”、“國家高新技術(shù)企業(yè)”、“國家級3A垃圾焚燒廠”、“中國安裝工程優(yōu)質(zhì)獎(jiǎng)”等榮譽(yù)，中央電視臺對有關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹。
從解決蘇州市垃圾圍城困境的“破局者”，到現(xiàn)階段的城市環(huán)境顧問，十年間，光大國際成長為中國首個(gè)全方位、一站式、以環(huán)境服務(wù)總包為出口，提供設(shè)備制造、工程建設(shè)、運(yùn)營管理等服務(wù)的合同環(huán)境服務(wù)商。光大國際的成長歷程也是政府與社會(huì)資本PPP模式探索和實(shí)踐的歷程，是政府與社會(huì)資本合作的一項(xiàng)典型案例，體現(xiàn)了“園區(qū)化、行政化、社區(qū)化”的和諧之美。
(二)示范價(jià)值
本項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是圍繞城市垃圾處理的一個(gè)項(xiàng)目群。由于各個(gè)子項(xiàng)內(nèi)容具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，通過整合實(shí)施，達(dá)到了優(yōu)于各子項(xiàng)單獨(dú)實(shí)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。
1、整合實(shí)施項(xiàng)目
垃圾處理包括多個(gè)相對獨(dú)立的環(huán)節(jié)，吳中靜脈產(chǎn)業(yè)園以垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為核心，將各種垃圾的集中處理，爐渣、滲濾液、飛灰等危險(xiǎn)廢物處理等環(huán)節(jié)有效整合，形成了一體化的項(xiàng)目群，有效提高了項(xiàng)目推進(jìn)效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對不同項(xiàng)目收益的綜合平衡，達(dá)到了整體效果最優(yōu)。各種廢物在園區(qū)范圍內(nèi)均得到有效治理，生活垃圾焚燒產(chǎn)生的熱量已向園區(qū)周邊的一個(gè)用戶供熱，形成區(qū)內(nèi)資源與外界的資源整合，提高能源綜合利用程度。
圖1各子項(xiàng)目相互耦合關(guān)系圖
2、堅(jiān)持以人為本
積極打造花園式環(huán)境并加大環(huán)保處理設(shè)施投入，嚴(yán)防二次污染，并與周邊居民進(jìn)行交流互動(dòng)。在接受監(jiān)督的同時(shí)，從當(dāng)?shù)鼐用駥Νh(huán)境質(zhì)量的要求出發(fā)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)以提高區(qū)域內(nèi)的環(huán)境友好性。園區(qū)建設(shè)以來，原有的臟亂差現(xiàn)象有了極大的改善，區(qū)域內(nèi)的宜居程度得到了大幅度的提高，體現(xiàn)了造福于民的宗旨。
3、嚴(yán)密的項(xiàng)目監(jiān)督體系
項(xiàng)目建立了較為嚴(yán)格的監(jiān)督制度，所在地鎮(zhèn)政府對產(chǎn)業(yè)園相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行長期駐廠監(jiān)管專人24小時(shí)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督重要的生產(chǎn)數(shù)據(jù);所有煙氣排放均已實(shí)現(xiàn)在線公眾公示;政府實(shí)時(shí)監(jiān)管，項(xiàng)目還引入第三方對環(huán)境各項(xiàng)指標(biāo)檢測，確保項(xiàng)目運(yùn)行中的環(huán)境安全，如由省環(huán)境監(jiān)測站對二噁英每年共檢測四次等。
4、各方利益統(tǒng)籌兼顧
項(xiàng)目建設(shè)本著優(yōu)化廢物綜合利用網(wǎng)絡(luò)，從廢物產(chǎn)生、收集、輸送到轉(zhuǎn)化處理各個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的最大化為目標(biāo)，制定兩個(gè)兼顧原則：從時(shí)間上，兼顧近期和遠(yuǎn)期;在空間上，兼顧當(dāng)?shù)睾椭苓叺貐^(qū)，以吳中區(qū)為核心，輻射范圍至蘇州大市乃至長三角地區(qū)。
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