《土十條》編制工作肇始于2013年5月，歷時3年，前后3次征求各省(區(qū)、市)和地方的意見，5次征求黨中央及國務院有關部門的意見，反復修改達50多稿，彰顯了國家對土壤污染問題的深度關切和必治決心。《土十條》共有10條35款231項具體措施。從摸清情況到依法治土，從分類管理到風險管控，從推進修復到分配責任，對我國土壤污染防治工作作出了系統(tǒng)而全面的規(guī)劃及行動部署，將成為繼《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》之后，我國應對重點環(huán)境問題的又一行動綱領。
亮點一：摸清底數(shù)，強化監(jiān)測
土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基礎，但我國缺乏全面詳細的土壤污染數(shù)據(jù)，甚至部分地區(qū)缺乏監(jiān)測點位和人員配置。
因此，《土十條》開篇即要求全面掌握土壤污染狀況及變化趨勢，為治土提供科學的數(shù)據(jù)支撐。
第一，要求對農(nóng)用地及重點行業(yè)企業(yè)用地的污染情況作重點、詳細調(diào)查及監(jiān)督，首次提出建立每10年1次的土壤環(huán)境質(zhì)量狀況定期調(diào)查制度。第二，通過優(yōu)化監(jiān)測點位的規(guī)劃、整合及設置，構(gòu)建國家土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，要求各省(區(qū)、市)開展土壤環(huán)境監(jiān)測技術人員培訓，充分發(fā)揮地方的積極主動性和靈活性。第三，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在治土中的重要作用，借助移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等智慧技術，拓寬數(shù)據(jù)獲取渠道，實現(xiàn)數(shù)據(jù)動態(tài)更新，吸納各部門土壤相關數(shù)據(jù)，構(gòu)建全國土壤大數(shù)據(jù)管理平臺，加強數(shù)據(jù)共享，提升土壤環(huán)境信息化管理水平。
亮點二：健全規(guī)范，依法治土
同水污染和大氣污染防治相比，土壤污染防治法律制度建設明顯滯后。現(xiàn)行土壤污染分類、治理標準體系均不完善，導致土壤環(huán)境保護工作缺乏依據(jù)和指導。
與大氣、水污染防治一樣，依法防治土壤污染迫在眉睫。此次《土十條》將法治工作放在第二條的優(yōu)先位置。內(nèi)容上，《土十條》強調(diào)：
第一，建立土壤污染防治法律法規(guī)體系。各部門要配合完成土壤污染防治法起草工作，修訂、發(fā)布相關領域法律法規(guī)及部門規(guī)章以增加土壤防治內(nèi)容，鼓勵各地制定地方性土壤污染防治法規(guī)。第二，建立健全相關標準及技術規(guī)范體系。發(fā)布、修訂、完善相關的標準、技術規(guī)范、測試方法及標準樣品，明確規(guī)定各地可制定嚴于國家標準的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標準。第三，通過明確重點監(jiān)管的物質(zhì)、行業(yè)、區(qū)域，建立專項執(zhí)法機制，全面強化土壤環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。
亮點三：分類管理，突出重點
《土十條》明顯地體現(xiàn)出分類管理、突出重點的治理思路。對農(nóng)用地、建設用地分別實施不同的管理措施，且以農(nóng)用地中的耕地及建設用地中的污染地塊為重點。
具體來講，農(nóng)用地按污染程度分為未污染和輕微污染、輕度和中度污染以及重度污染3個類別，分別采取優(yōu)先保護類、安全利用類及嚴格管控類等相應管理措施。
對于優(yōu)先保護類的耕地，要求劃為永久基本農(nóng)田，防控企業(yè)污染，實行嚴格保護，激勵(向高標準農(nóng)田建設項目傾斜)與懲戒(面積減少或質(zhì)量下降將可能受到預警提醒或環(huán)評限批)并舉。對于安全利用類耕地，則要求制定利用方案，強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測，加強技術指導培訓，降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險。
而嚴格管控的耕地，要求劃定禁止生產(chǎn)區(qū)域，影響水源安全的還需制定環(huán)境風險管控方案，開展修復及種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或進行退耕還林還草。
建設用地則要求建立調(diào)查評估制度，建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負面清單，分用途明確管理措施，對于符合相應規(guī)劃用地要求的地塊，可以進入用地程序;對于暫不開放或不具備修復條件的污染地塊，則需要進行管控、標識和監(jiān)測;對于發(fā)現(xiàn)污染擴散的，則要采取污染物隔離、阻斷等風險管控措施。此外，要建立嚴格的用地準入制度，將建設用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理之中，土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。
亮點四：風險管控，保護優(yōu)先
土壤污染不僅成因復雜，較難察覺，且易于累積，稀釋性差，治理起來周期長、難度大。因此，土壤質(zhì)量維護尤其要注重污染風險的管控及優(yōu)良土地的保護。土壤污染風險管控得當，則能夠從源頭上防止可能損害的發(fā)生。《土十條》不僅在總體要求及工作目標等多處提到風險管控，且“風險”一詞在《土十條》中出現(xiàn)的頻率達20次。可以說，風險管控貫穿了《土十條》的始終。而保護優(yōu)先的內(nèi)容集中體現(xiàn)在第五條、第六條之中。
第五條指出，要通過土壤環(huán)境質(zhì)量評估、定期開展巡查、嚴查環(huán)境違法行為、加強采礦活動的監(jiān)管等措施，科學、有序地加強對未污染土壤的保護和開發(fā)利用;對于排放重點污染物的建設項目，在開展環(huán)境影響評價時，要增加對土壤環(huán)境影響的評價內(nèi)容，并提出防范土壤污染的具體措施，以防范建設用地新增污染;強化空間布局，合理分布工業(yè)生產(chǎn)、生活、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等區(qū)域。
第六條強調(diào)要加強對工礦企業(yè)活動、礦產(chǎn)資源開發(fā)、涉重金屬行業(yè)、工業(yè)廢物處理的環(huán)境監(jiān)管;要求合理使用化肥、農(nóng)藥，加強廢棄農(nóng)膜回收利用，強化畜禽養(yǎng)殖污染防治及加強灌溉水水質(zhì)管理;通過分類投放、建立村莊保潔制度、整治非正規(guī)垃圾填埋場、強化含重金屬廢物的安全處置等減少生活污染。
亮點五：開展修復，加強技術
被污染的土地需要采用各種技術加以修復，再根據(jù)修復情況重新利用或作其他安排。因此，如何切實有效地推進修復工作及其相關技術就是關鍵所在。《土十條》明確了土壤治理與修復的主體為造成土壤污染的單位或個人，要求各省制定土壤污染治理與修復規(guī)劃。同時強調(diào)各地要結(jié)合城市環(huán)境質(zhì)量和發(fā)展布局，以基礎設施項目為重點，有序開展治理與修復，強化工程監(jiān)管。此外，要對治理與修復的成效進行評估，省級環(huán)保部門向上匯報，環(huán)境保護部進行督查。
技術方面，要求整合科研資源，加強土壤污染基礎性及關鍵技術研究，加大適用技術推廣力度，通過分批實施200個應用試點項目，遴選出易推廣、成本低、效果好的適用技術，并開展國際合作交流，建立成果轉(zhuǎn)化平臺，加快成果轉(zhuǎn)化應用。在此基礎上，加快完善產(chǎn)業(yè)鏈，開放監(jiān)測市場，推動產(chǎn)業(yè)化示范基地建設，促進土壤治理與修復產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
亮點六：政府主導，責任明確
我國土壤污染形勢的嚴峻性、土壤污染本身的特性決定了在土壤污染防治工作中，政府的主導作用以及政府內(nèi)部的責任分工如何劃定尤為重要。
橫向維度上，《土十條》在每一條中的具體工作后都附上牽頭部門與參與部門，一目了然，十分清晰。同時，強調(diào)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，定期研究解決重大問題。
縱向維度上，其明確規(guī)定，地方各級政府是實施本行動計劃的主體，要制定工作方案報國務院備案，地方政府要承擔污染修復責任主體不明或缺失時的兜底修復責任。
此外，約談、限批等措施亦是屬地責任的體現(xiàn)。而將對各省(區(qū)、市)的目標責任評估和考核結(jié)果作為專項資金分配的重要依據(jù)，對于落實屬地責任有著較大的激勵作用，能夠促使責任落到實處。除了政府主導，企業(yè)責任、市場作用、公眾參與也在《土十條》中得以明確規(guī)定。以公眾參與為例，其鼓勵公眾進行環(huán)保舉報，聘請環(huán)境保護義務監(jiān)督員，并且鼓勵依法對污染土壤等環(huán)境違法行為提起公益訴訟，對公眾參與土壤污染防治工作予以保障。此外，污染及修復終身追責在《土十條》中也得到闡釋。
土壤污染防治離不開多元主體的共同治理，離不開政府的主導作用、企業(yè)的嚴格守法、公眾的積極參與及社會的全面監(jiān)督。《土十條》內(nèi)容豐富，亮點頗多，但尚存些許遺憾，如土壤修復的資金來源及行業(yè)回報內(nèi)容并未完全明確，有待通過配套制度予以完善。《土十條》的頒布實施，為打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役提供了有力武器，為實現(xiàn)綠水青山、藍天凈土繪制了美好藍圖，是推進國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。
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