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| 我國土壤污染治理亟待“破局” |
| （時間:2016-6-6 15:10:55） |
我國土壤污染問題嚴重、整體情況復雜，且有“由點至面”的擴散趨勢。但現有土壤環境質量標準體系，既未在總體架構上明晰土壤概念，又未就評價標準達成共識，導致土壤污染治理的防、治兩端均存在問題。
5月20日，常州“毒地”事件再次引發關注。環保組織自然之友發布消息稱，其已收到常州中院寄來的受理案件通知書。通知顯示，自然之友和中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴常州市常隆地塊污染環境公益訴訟糾紛一案已于5月16日立案。
這不是環保組織第一次就地塊污染問題發起公益訴訟，也不是我國第一次暴露出土壤污染問題。2011年曲靖市“6-12”鉻渣非法傾倒致污事件發生后引發社會廣泛關注。自然之友等環保組織也曾將涉案公司云南陸良化工實業公司及曲靖市環保局等告上法庭。
自然之友等環保組織此次起訴的常隆化工也不是第一次因環境污染被提起公益訴訟。2014年8月4日，泰州市環保聯合會起訴被告常隆化工旗下常隆農化等6家企業污染環境。同年12月，江蘇省高級人民法院終審判決：常隆農化等6家企業賠償環境修復費用合計1.6億元。
環保行業有關人士表示，常州“毒地”污染并不比泰州污染輕，涉案3家公司很有可能面臨更大額度賠償。中國環科院研究員李發生表示，修復1噸污染土壤比處理1噸污染水的價格可能要高出上千倍，解決污染土地修復治理問題，亟待建立合理分擔的多方籌資機制。
污染呈擴散之勢
與曲靖市鉻渣傾倒、湖南發現含鎘毒大米事件不同，此次常州“毒地”因牽涉孩子而引發廣泛關注。多家媒體公開報道顯示，常州外國語學校是當地義務教育階段標桿性學校。該校多名學生自去年12月開始，出現皮膚過敏、咳嗽、流鼻血、嘔吐、口腔潰瘍等不良反應。
有家長懷疑學生致病與常州外國語學校附近正在進行土壤修復施工的“毒地”有關。今年1月媒體報道后，當地政府回應稱，監測結果顯示“環境質量尚可”。4月17日，央視再次曝光，并將學生致病原因指向距離學校200米外的原常隆化工地塊。
常隆化工于2000年在原常州農藥廠和常州有機化工廠基礎上組建成立，改制后年銷售額達6億元，成為當地化工行業龍頭。企業快速的發展，引發附近藻江河水質不斷惡化。據官方監測數據，2001年藻江河水質已劣于五類水。另據報道，2015年靖江地下藏毒事件中，涉事企業以填埋方式處理的化工廢料，就有常隆化工的。
常州“毒地”事件不是個案。中國科學院地理科學與資源研究所研究員宋偉對我國26個省市138個典型區域的土壤污染案例分析發現，我國耕地土壤重金屬污染發生概率達16.67%，耕地受土壤重金屬污染比重占耕地總量的六分之一左右。
其中，耕地土壤重金屬污染中，輕污染、中污染、重污染比重分別為14.49%、1.45%和0.72%。在鎘、鎳、汞等8種土壤重金屬元素中，鎘污染概率達25.20%。從地域分布看，江蘇、廣東、湖南、山西、遼寧等14個省份為重金屬污染多發區域。
華中科技大學法學院環境法教研室主任鄢斌研究發現，我國目前土壤污染問題嚴重，整體情況復雜，而且呈現出“由小到大”“由點至面”的擴散趨勢。“工業土地污染向農業土地污染擴散、城市土地污染向鄉村土地污染蔓延、地表土壤污染轉向地下土壤滲透污染。”
環保部、國土部于2014年4月17日聯合發布《全國土壤污染狀況調查公報》(以下簡稱《公報》)認為，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染嚴重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。耕地土壤點位超標率達19.4%，即接近五分之一土壤被污染。重污染企業用地、工業廢棄地以及工業園區污染嚴重，超標率分別為36.3%、34.9%、29.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、等。其中鎘、鎳無機污染物點位超標率分別達7.0%、4.8%。
評價標準存爭議
《公報》調研耗時近9年時間，也是我國首次就全國土壤污染狀況進行大面積調查。主要從事重金屬的環境土壤化學過程研究的中科院南京土壤研究所研究員王玉軍認為，該調查從面積約630萬平方公里的土地中提取樣品進行分析研究，結果應該真實可信。
但2016年5月12日國土資源部發布的《中國地球化學調查報告(2016年)》顯示，我國耕地大部分質量較好。目前已完成調查的196萬平方千米平原地區土地中，12.72億畝耕地無重金屬污染，占已開展過地球化學調查耕地面積的91.8%。
據中國地質調查局水文地質環境地質部環境地質處處長林良俊介紹，地球化學調查可以摸清地球上各種化學元素的分布狀況。資料顯示，地球化學調查國際認可度高，有76種元素的高精度實驗測試技術，可對234種地球化學標準物質進行測試。
但同樣的調查為何結果不同?鄢斌認為，這與我國現有土壤環境質量標準不健全有關。目前我國所推行的土壤環境質量標準體系，在總體架構上未曾明晰土壤的概念，現行《土壤環境質量標準》推行的土壤分類、治理標準體系均不能做到有效的全覆蓋。
王玉軍等人研究《公報》后也發現了類似問題。它雖在注釋中表明了此次調查土壤污染程度分為5級，但并沒有給出具體標準。比如：它把“污染物含量未超過評價標準的”視為無污染，但并沒有說明是一個標準還是多種標準。
在王玉軍看來，土壤污染標準賦值具有較強的獨立性和依存性。就耕地土壤重金屬而言，主要依賴于農產品中污染物的限量標準，通過試驗獲得產品可食部分重金屬濃度與土壤中相應元素含量的關系，從而推算出土壤重金屬的臨界值。
土壤重金屬的臨界值，是指在特定目標和特定條件下土壤中某種重金屬的最大安全濃度。它除受土壤自身影響外，還與土壤種植的農作物類型等密切相關。因此，《公報》在表明我國土壤污染狀況時，應該說明其評估標準，即“它應該是一個系列標準或標準系列”。
“防、治”均待完善
“當前土壤環境管理在防和治的兩端均存在問題。”鄢斌稱，土壤環境質量標準的不健全引發了多重問題。比如：土壤環境質量監測水平滯后、調查精度不高，樣本密度過小，難以精確圈定土壤重金屬污染分布范圍、掌握各地區土壤污染強度、實施土壤生態紅線制度等。
王玉軍從土壤污染定義角度分析認為，在耕地土壤重金屬影響評估中，除對土壤中重金屬的含量和污染源的監測與甄別外，其危害或后果亦十分重要，即農產品重金屬含量或減產程度。但《公報》發布的土壤點位超標并未說明農產品質量狀況。
這導致我國部分地區農作物重金屬含量超出國家限量標準，但土壤質量仍達標。比如：王玉軍等在連云港灌南地區、淮安盱胎西部地區采樣監測發現，其土壤中砷、鉛等元素雖沒有超過國家土壤質量二級標準，但部分大米和米糠中的砷、鉛含量超出了國家限量標準。
為此，著名環境法專家、中國政法大學教授曹明德建議，國家應盡快確立“土壤環境保護規劃、調查、標準制度”“土壤污染管制區制度”等預防性制度，通過立法、制定規章等制度性建設，對土壤污染源、被污染土地特征進行區別處理。
鄢斌表示，土壤污染具有很強的累積性、潛伏性、遷移性，多數情況下看不見、摸不著。因此，治理重點應放在“防”上面，其次才是對污染土地的修復。西方國家治理經驗也提示，土壤環境先期保護、污染風險管控、污染治理與修復投入資金比例接近1∶10∶100。
但我國現有土壤環境治理存在責任主體失位、修復技術發展滯后、治理商業模式不成熟、違法成本偏低等諸多問題。比如：依照我國《土地管理法》《環境保護法》等規定，各級政府應當承擔土壤污染防治的主體責任。但由于土壤環境質量標準不健全，防污責任認定困難。
按照污染者負擔原則，產生污染企事業單位、其他經營性主體和個人應當是污染治理的責任主體。但土壤污染形成原因復雜，直接責任人確定困難，國外通常以土地所有人作為直接責任人，我國的二元土地所有權制度和使用權流轉制度，讓土壤污染責任主體認定復雜。
鄢斌表示，按照使用者付費(受益者)原則，我國國有土地、集體土地所有權人、使用權人和其他實際占有使用土地的主體，應對土壤污染治理承擔連帶責任。但考慮到土壤污染治理耗資大、耗時長、責任主體涉及面廣等，應積極探索責任保險和土壤污染治理基金制度。
但土壤污染在我國涉及面廣，且各地情況不一，各宗地情形不一致，單一的商業模式推廣恐怕難以普遍適用。因此，仿照美國設立土壤污染防治修復的“超級基金”或抽取部分土地出讓金的辦法，都難以有效解決我國土壤污染治理的資金來源問題。
曹明德認為，法律的實質在于實現權利與義務的公平合理配置，面對如此嚴重且不可逆的土壤污染損害若規定較輕的處罰，不但有悖正義，而且難以倒逼企業自主改善土壤環境、承擔污染責任。因此，我國十分有必要就土壤污染問題建立懲罰性賠償制度。
另外，當前我國環境損害賠償制度，仍以救濟環境對人身和財產損害為核心，通常忽略了對生態環境價值的損害賠償，應以中央印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》為契機，進一步規范生態環境損害鑒定評估，加快推進其評估專業機構及人才梯隊建設。
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