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| 固廢環境管理已步入良性發展快車道 |
| （時間:2017-3-30 9:59:45） |
固體廢物處理與環境安全教育部重點實驗室副主任劉建國指出，我國固體廢物環境管理已經取得了較大成績。但是由于固體廢物種類繁多，特性復雜，牽涉面廣，處理和利用環節多，流程長等因素，管理仍存在薄弱點。因此，劉建國提出了4點建議。
固體廢物是一類特殊的污染物，同時具有污染源、污染匯和二次資源的多重屬性，其環境管理是我國環境污染防治、循環經濟建設和清潔生產推動的共同任務，也是我國新時期以改善環境質量為根本目的的環境保護工作的重要內容。
《固體廢物污染環境防治法》對我國固體廢物的環境管理體系作出了明確規定，《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》也涉及較多的固體廢物環境管理要求。國務院相繼出臺的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》分別從國家大氣、水、土壤污染防治需求角度，對固體廢物的環境管理工作作出了具體部署。習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上對我國普遍推行垃圾分類制度發出了總攻動員令。最高人民法院、最高人民檢察院發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對危險廢物非法排放、傾倒和處置等違法犯罪行為形成了巨大威懾。國務院辦公廳印發《生產者責任延伸制度推行方案》，明確將生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期，對我國廢棄電子電器產品、報廢汽車等產品類廢物的環境管理提供了重要的制度保障。我國固體廢物環境管理已經步入良性發展的快車道。
整體而言，我國固體廢物環境管理已經取得了較大成績。固體廢物環境管理的法規制度標準體系基本建立，環境監管的智能化、信息化、實時化能力持續加強，重點固體廢物如城市生活垃圾和危險廢物的規范化管理和無害化處理水平不斷提高，主要固體廢物處理與利用的專業化、市場化模式基本成熟，為我國環境污染防治和環境質量改善做出了重大貢獻。但是，我們必須清醒地看到，我國固體廢物環境管理還存在較多薄弱環節，還需要進一步夯實基礎，補齊短板，消除隱患，解決難題，切實服務于環境質量改善這一根本目標的實現。
建立統一的固體廢物產生量核算方法及基礎信息數據庫
目前我國固體廢物產生量數據獲取有多種方式：一是過磅稱重，行業主管部門匯總統計，如城市生活垃圾清運量；二是企業申報，環保部門匯總統計，如工業危險廢物、工業固體廢物產生量；三是專家根據生產、消費規模或人口估算，如電子廢物、餐廚垃圾、農村生活垃圾、農業固體廢物產生量；四是污染源普查，2007年我國進行了第一次全國污染源普查，2017年正式開始第二次全國污染源普查。
不同統計方式得到的固體廢物產生量數據差距較大。如第一次全國污染源普查得到的2007年工業固體廢物產生量為38.52億噸，而同年環境統計公報發布的工業固體廢物產生量僅為17.6億噸，相差一倍以上；2014年環境統計公報公布的工業危險廢物產生量為3633.5萬噸，而專家根據工業固體廢物產生量中危險廢物的合理比例估算的工業危險廢物產生量超過9000萬噸，相差更是超過兩倍。城市生活垃圾清運量數據相對可靠，但由于廣大村鎮產生的生活垃圾并未包括在內，我國生活垃圾總體產生量依然缺乏準確數據。作為農業大國，我國農業固體廢物產生量無疑是巨大的，每年都要成為熱門話題的秸稈露天焚燒現象就是間接證明，但不同專家估算的數據之間差距動輒以十億噸計。
固體廢物產生量的底數不清，處理去向統計數據的科學性和可靠性自然也會大打折扣，覆蓋全國、包含各類固體廢物的“減量化、資源化、無害化”的績效評估就無從談起，固體廢物環境管理頂層設計就成了空中樓閣，固體廢物處理與利用對環境質量改善作出的巨大貢獻也難以客觀呈現。因此，建立統一的固體廢物產生量核算方法及包含產生量、特性和處理去向等內容的基礎信息數據庫，尤其是摸清固體廢物產生量底數，是嚴格監管、精準治廢的重要基礎。
完善固體廢物環境管理法規制度標準體系
《固體廢物污染環境防治法》是我國固體廢物環境管理最重要的依據，1995 年頒布以來已經過4 次修訂，最近一次修訂于2016年11月17日通過。但是，修訂后的《固體廢物污染環境防治法》除了對農膜回收、畜禽糞便處理、秸稈禁燒提出原則性要求外，對農業固體廢物管理的部門歸屬依然未做規定，農業固體廢物究竟由哪個部門管理、依據什么管理、如何管理依然是空白。《固體廢物污染環境防治法》對農村生活垃圾，僅提出其污染防治的具體辦法由地方性法規規定，使得大多數地方農村生活垃圾管理實際上處于無法可依、無人該管的境地。
由于歷史的原因，我國不同固體廢物由不同部門主管，涉及固體廢物管理的部門主要有環境保護部、國家發展與改革委員會、住房和城鄉建設部、工業和信息化部、商務部、農業部、衛生部、公安部、供銷合作總社、海關總署等。即使是同一固體廢物，若采用不同方法處理，或在不同處理與利用環節，主管部門也不一樣。這種“九龍治水”的管理模式降低了固體廢物治理效率，加大了環境監管的難度。
包裝廢物是我國生活垃圾中增長速度最快的部分，在消耗大量資源的同時也加重了環境污染。從國際經驗來看，解決包裝廢物污染環境問題最有效的辦法是通過專門立法在源頭限制過度包裝，強制使用適度包裝、綠色包裝和再生包裝，推行生產者責任延伸制度，建立規范的收集、處理與再生利用設施。但是我國尚無專門針對包裝廢物管理的法規，處理成本外部化致使過度包裝愈演愈烈。廢棄電子電器產品管理也在一定程度上存在類似問題。
危險廢物處理方面最具爭議的一項規定是：具有毒性的危險廢物處理后的產物仍然是危險廢物，除非處理產物滿足專用污染控制標準。此項規定具有合理性，原因是某些危險廢物的危害特性不會因得到某種處理而消除，如含重金屬危險廢物固化穩定化之后，重金屬的危害特性并未消除，只是被限制在一定范圍之內。但是，毒性危險廢物數量眾多，特性各異，不同處理技術對污染物的效果也各不相同，應該全面完整地理解和應用“危害特性是否消除”這一判定原則。
如含毒性有機物的危險廢物采用高溫熱處理，或者是含重金屬的危險廢物采用同步分離回收重金屬的高溫熱處理，因毒性有機物在高溫下得到焚毀去除，重金屬因得到分離回收，爐渣中基本不含有毒性有機物，重金屬含量也顯著降低，可以認為其危害特性已經基本消除，爐渣就沒有必要再按照危險廢物管理。含油污泥、抗生素菌渣、生活垃圾焚燒飛灰等危險廢物產生量較大，危害特性相對較為明確，但受制于上述規定，處置技術選擇面臨較大困境。一刀切的規定會阻礙更為先進、更為徹底的處理技術的推廣應用。
強化固體廢物全過程管理和風險管理
固體廢物首先是污染源，對環境可能的污染貫穿于其從產生、收集、運輸、貯存、處理到最終處置和綜合利用的整個生命周期過程中，污染形式包括水、大氣和土壤污染以及生態破壞，因此固體廢物環境管理是對固體廢物全生命周期的污染控制，即具有全過程管理的特點。由于固體廢物復雜多變的特性，處理與利用工藝流程通常較長，環境監管上容易出現漏洞。某些固體廢物本身對環境的危害較小，但在處理處置或資源能源回收過程中可能產生較大的環境影響，如從電子線路板中回收稀貴金屬；一些固體廢物的資源化產品在使用中也可能帶來長期的負面環境影響，如重金屬含量較高的污泥堆肥土地利用。孤立來看，某些固體廢物處理單項技術具有一定優勢，但是從固體廢物處理與利用全鏈條來看，則不一定最優，可能存在“壓下葫蘆起了瓢”的問題。更進一步來看，許多固體廢物是水、大氣、土壤污染治理中污染物分離富集的產物，即污染“匯”，如污水處理廠污泥、河道清淤底泥、煙氣凈化殘渣、開挖出來的嚴重污染土壤等。這些固體廢物的處理與利用必須以系統思維實現全局優化，否則就會出現“逆向污染控制”問題，即將歷經多重環節、付出很大代價才富集到相對穩定的少量固體廢物中的污染物重新釋放到水、大氣和土壤等環境介質中，不但無助于環境質量改善，反而會增加污染物排放。
同時，固體廢物來源廣泛，種類繁多，可能含有的污染物質和有毒有害物質不勝枚舉，特性迥異，不可能采用類似于水污染、大氣污染物排放的有限標準加以管理，需要根據不同固體廢物的特性，以環境風險最小化為目標進行管理，即具有風險管理的特點。
但是，目前固體廢物環境管理還是偏重于排放標準管理，導致固體廢物處理與利用中可能出現排放口監測達標，但污染物在達到排放口之前實際上已經以某種形式排放到了環境當中，或者稀釋于資源化產品當中的現象，即發生污染轉移、污染擴散或污染延伸。另外一方面，風險管理與全過程管理相輔相成，密不可分，單純依賴排放標準管理，就難以實現全過程污染物減排的目標。例如我國生活垃圾填埋滲濾液處理的排放標準較為苛刻，造成滲濾液處理技術路線單一化且流程過長，企業高度依賴成本高昂的膜分離技術才能勉強實現污染物排放達標，但處理過程資源能源消耗過大、各環節污染物可能泄漏、膜濃縮液難以處理等問題的存在，大大降低了嚴格的污染物排放標準的預期減排效益，反而增大了滲濾液處理的環境風險。
因地制宜 循序漸進 推動固體廢物環境管理
固體廢物環境管理是一個漸進改善的過程，即“沒有最好，只有更好”。尤其是在我們這樣一個城鄉之間、地域之間經濟社會發展水平不平衡的發展中大國，固體廢物環境管理必須因地制宜，區別對待，動態改進。
以生活垃圾處理為例，在北京、上海、廣州、深圳、蘇州等經濟社會高度發達的城市，生活垃圾環境管理應該優先考慮環境安全保障，注重微量有毒有害污染物的嚴格控制；在我國大部分城市區域，應該優先考慮區域環境質量改善，重點放在控制生活垃圾對水、大氣和土壤環境的污染，在此基礎上加強微量有毒有害污染物的控制；在西部小城市及廣大村鎮地區，應該優先考慮環境衛生條件提升，首先解決生活垃圾隨意堆放、無控處理導致的蚊蠅孳生、疾病傳播、塵土飛揚、四處冒煙和視覺污染等問題，然后逐步實現規范化管理和無害化處置。當然村鎮在生活垃圾處理技術選擇時，應該盡可能選擇可兼顧環境衛生、環境質量和環境安全要求的可控技術，嚴禁采用環境安全風險極大的露天焚燒或簡易焚燒方法處理固體廢物。在實踐中，如果不考慮我國各地不同的經濟社會發展水平，不能夠循序漸進，一味地高標準嚴要求，就會造成固體廢物處理設施建設“要么滿分，要么零分”的僵局。由于達不到高標準嚴要求，一些地方無法建設或干脆不建固體廢物處理設施，甚至對固體廢物放任自流，最終損害的還是區域環境質量及居民身體健康。
再如污水處理廠污泥處理方面，北京市城市排水集團有限責任公司總經理楊向平指出污泥處理的技術發展優先序：“填埋肯定比亂扔好，但是得找到場地；焚燒肯定比填埋好，但是得治理好煙氣；土地利用肯定比焚燒好，但是得嚴格管理”，可謂一語中的。不堅持求真務實，循序漸進，鼓吹能夠有“吃干榨盡”“零排放”的技術來一勞永逸地解決復雜的固體廢物處理與利用問題，實際上不過是“移花接木”“瞞天過海”，不但解決不了問題，反而擾亂了先進成熟技術應用的市場環境與輿論環境。
隨著我國經濟社會發展模式的逐漸轉變和生態環境保護工作的扎實推進，天變藍、水變清、土變凈的美麗中國終會成為現實，但我們在生產、生活中不可能不產生固體廢物，而且隨著生產方式、生活水平的變化，固體廢物的種類、特性也會發生相應的變化，必須持續不斷地創新，開發更為先進、更為高效、更為環境友好的固體廢物處理與利用技術。
總之，由于固體廢物種類繁多，特性復雜，牽涉面廣，處理和利用環節多流程長，其環境管理本身具有艱巨性和持久性，是世界各國，包括環境問題整體上已經得到較好解決的發達國家所面臨的共同挑戰。我國固體廢物環境管理已經取得較大成績，但是無疑也還存在較多問題，有的是歷史積留問題，有的是新形勢下產生的新問題。我們應該認識到，作為一個發展中國家，這些問題都是在發展中產生的問題，只能通過更好的發展來解決，也一定能夠通過更好的發展來解決。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，為破解固體廢物環境管理難題指出了清晰的方向，提供了科學的指引。在上述五大發展理念指引下，固體廢物環境管理大有可為，一定可以取得更大的成績，為顯著改善環境質量、全面建成小康社會作出更大的貢獻。
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