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| 【法規】污染健康損害賠償立法待完善 |
| （時間:2008/12/15 10:46:38） |
中國環境科學學會環境法學分會首屆全國會員代表大會近日在京召開，記者了解到，環境與健康法律問題成為與會專家共同關注的話題。專家們普遍認為，應加強污染健康損害賠償的專門性立法，加大賠償力度，引入多元化賠償機制，構建環境與健康管理的政策體系。
應加強環境健康損害賠償的專門性立法，提供有力且便于實現的司法救濟及救助
“環境污染致人體健康損害異于一般健康損害。”中國政法大學環境資源法研究所教授楊素娟認為，環境污染致人體健康損害具有以下特點，一是污染物質種類繁多，影響范圍大，危險性高，人群接觸時間長；二是污染物質濃度低、危害不易早期發現；三是污染物質由多種途徑侵入，諸因素綜合作用，難以治療，預后效果差。
“環境健康損害的對象往往人數眾多、不特定，致病的因果關系認定復雜、專業性強，患病原因查明滯后、損害后果難以計量。因此，環境污染致人體健康損害的醫學認定具有很強的專業性，需要規范化，有關法律救濟亦需定型化、標準化。”
楊素娟介紹說，在20世紀70年代初，日本就構建了專門的公害健康被害行政補償制度、公害糾紛行政調解制度，瑞典、德國等也較早制定專門的環境健康損害賠償法。“通過專門環境健康損害賠償立法明確特定污染物慢性、累積性接觸導致的健康損害醫學認定標準、醫學判定，可以及早發現和診斷出環境污染對人體健康的影響，有效地預防環境健康危害的蔓延和擴大。”
學界普遍認為，我國《民法通則》第一百二十四條、《環境保護法》第四十一條是關于環境民事責任的法律規范，特別是后者，不僅是關于環境侵權的實體規范，而且還包含了環境損害賠償糾紛解決的程序規范。但是楊素娟提出:“關于環境健康損害賠償案件尚未被法院列為有關人身權糾紛的一個類型，這使得受害人救濟的訴訟事件很難立案。”
“加強環境健康損害賠償法制化，對于抑制、鞭撻環境污染行為，救濟受害人，維護國家環境管理秩序和促進環境法律實施具有積極作用。我國環境健康損害事件日益突出，但現行法律、法規卻無力解決，致使相關糾紛處在困境之中。應當把維護社會成員的身體健康看作是最基本的公共利益予以充分的立法保障，提供有力且便于實現的司法救濟及救助。”楊素娟說。
賠償范圍應包括有形損害、無形損害和精神損害，應擴展賠償責任，引入懲罰性賠償原則
華南理工大學法學院劉長興博士認為，環境侵權人身損害賠償責任范圍的確定應包含有形損害、無形損害和精神損害3個方面。
劉長興提出，環境侵權人身損害賠償責任范圍的確定，首先是對人身造成有形損害的情形，即侵犯生命權、健康權，對這種責任的追究正由傳統的過失責任原則轉向嚴格責任原則，即只要是環境污染造成了人身傷害，污染者即應當承擔損害賠償責任。
其次，是對人身造成無形損害的情形，即由于污染造成的主體感覺不適、降低生活舒適性等。環境人格權以環境人格利益為客體，保護人在適宜環境中生活的權利。對于侵害環境人格權的救濟應以預防性救濟為主，一旦發生現實的損害，就要對暴露于風險之中的事實進行賠償。如果污染已經持續一段時間，應當對已經造成的生活質量下降的損害進行賠償；如果污染還要長期持續，就需要對人未來繼續受污染的損失進行賠償。
此外，還有精神損害賠償問題。劉長興認為，環境侵權造成精神損害的賠償應考慮環境侵權的特殊性。由于環境侵權適用嚴格的責任原則，因此存在大量的無過錯責任人，如果在精神損害賠償上適用過錯責任原則，則大量環境侵權案件無法獲得精神損害賠償。“嚴重侵害生命健康權的污染行為勢必給當事人造成精神痛苦，美國就有一些已經判定賠付‘癌癥恐懼’的損害。因此，一般應適當支持受害人的精神損害賠償請求。”
對于環境侵權損害賠償的責任范圍，劉長興認為，環境污染的同質賠償原則不足以阻止污染者的污染行為，因此，應對主觀上有惡意的環境污染侵權適用懲罰性賠償原則，擴大加害人賠償責任的范圍。
應健全完善環境與健康管理政策，當務之急是建立環境健康損害監測制度、鑒定評估制度、補償基金制度、責任保險制度和事故應急制度
“中國環境與健康的政策和立法框架是由不同領域的政策和立法組成的。”中國政法大學環境資源法研究所教授王燦發指出，我國的環境與健康政策和立法的框架比較復雜，雖然已有一定的原則和規則，但卻涉及環境保護、公共衛生、食品衛生、藥品管理和勞動環境保護等多個領域，非常分散、凌亂，缺乏系統性，構不成一個完整的體系。
王燦發認為，我國環境與健康管理的政策和立法面臨著嚴峻的挑戰，在環境與健康管理政策、法律法規和規范性文件以及管理制度3個主要方面都存在缺陷。
首先，我國缺乏完整系統的環境與健康管理政策，缺乏全面、系統的環境健康恢復、環境健康損害保險等救濟政策，也缺乏以發展環境與健康信息公開和公眾參與為重要支撐的環境與健康監督政策。
其次，缺乏健全的環境與健康管理的法律、法規體系。沒有專門的立法，有關法律規定散見于多個法律中，很難對人體健康提供有效的保護，也難以預防環境健康事件的頻繁發生。
最后，缺乏必要的環境與健康管理法律制度。如何保障人體健康、人體健康損害的衡量標準、救濟途徑和方式等問題，都沒有細化的具體規定，已經完全不能適應實踐中環境健康保護的需要。一些具體的環境健康管理制度，如環境健康損害報告制度、預警制度、賠償制度等亟待建立。
而且，王燦發指出，我國現有的環境管理制度和措施沒有得到有效的實施。特別是對人體健康保護的規范，沒有得到應有的重視。“比如環評應包含對人體健康影響的評價，但在具體操作中卻缺乏相關的評價標準；再如環境損害賠償制度必然包含對人體健康損害的賠償，但在具體實施中卻缺乏污染致人體健康損害認定的機構、程序和標準。”
王燦發認為，環境與健康管理政策和立法的健全與完善應包括以下幾個方面:
一是制定全面系統的環境與健康管理政策。應該包括以合理規劃和環境與健康風險評價為主體的環境健康損害預防政策；以清潔生產和環境友好為主導的有利于環境與健康的產業政策；以淘汰落后生產工藝和設備為核心的環境健康污染源治理政策；以發展環境健康損害保險、行政救濟和司法救濟為主要內容的環境健康損害救濟政策；以發展環境與健康信息公開和公眾參與為重要支撐的監督政策。
二是逐步健全環境與健康的法律、法規體系。在補充完善有關法律、法規的基礎上，起草制定專門的環境健康法律、法規，如《環境健康損害賠償法》、《環境健康管理條例》等，最后形成由一系列法律、法規、規章和標準組成的協調統一的環境健康法律體系。
三是建立一整套相互銜接和配合的環境與健康管理制度。
四是構建強有力的環境與健康管理執法機制。應加強機構建設，明確職責，加強政府層面上各有關部門之間的溝通與協調，建立執法協作機制。而且，要通過信息公開制度、公眾參與制度等提供社會參與、監督的途徑，并加大司法系統的案件受理和審理力度。
王燦發提出，當前，在環境與健康管理制度建設方面，應建立以下幾項制度:
一是監測制度。目前，我國環境與健康管理工作最大的挑戰就是底數不清、程度不明、數據缺乏。環境健康損害監測制度應該對全國，特別是長期遭受污染的重點地區的環境健康損害狀況進行全面、動態的調查，并與環境健康規劃制度、環境健康損害預警制度等實現對接。目前，可以依托較為完善的環境監測網絡進行，對人體健康影響較大、現有監測體系可以常規監測的污染物質，應盡快納入環境監測項目或增加監測頻率。
二是鑒定評估制度。環境健康損害的原因、性質、大小、程度及影響范圍的認定具有較強的專業性和技術性，需要建立專門的機構為當事人提供損害鑒定評估服務。應對環境健康損害評估機構的評估資質予以認定，并制定、發布相應的鑒別標準和技術規范。
三是補償基金制度。應設立由環保、法律、技術等專業人士組成的專門基金管理機構，在污染者不明確、責任方為不特定多數人或者雖有明確污染者、但受害人無法經由社會保險或其他途徑得到賠償的情況下，通過補償基金予以補償。
四是環境責任保險制度。應當在環境健康損害賠償立法中明確環境責任保險制度，通過社會化的方式將風險分散，以解決環境健康危害事件往往涉及人數眾多、賠償金額巨大、企業難以獨立承受的問題。
五是事故應急制度。環境健康事故的自身特點要求應急制度應更注重于事前的預防與預警，以及事后的長期救濟。要設立環境健康事故通報制度，明確應急資金來源，并設立事故恢復基金，建立嚴格的應急責任追究制度。
環境污染責任保險制度的設計，在滿足賠償責任社會化的同時，也要貫徹環境法風險預防的理念
“環境責任保險范圍的擴大不僅在環境侵權責任成立時增加了受害人獲得賠償的可能性，而且在按環境侵權法之歸責原則不成立的情形下，也創造了賠償受害人的可能性。”西南科技大學法學院講師崔金星認為，環境污染責任保險作為一種分散和防范環境侵權損害的法律機制和法律技術，其目的在于彌補傳統侵權行為法對環境污染損害救濟的不足，以“損害由社會來承擔”的理念，替代傳統侵權行為法“損害由發生之處來負責”的理念，使環境污染損害能得到必要的、合理的補償。
崔金星提出，環境損害救濟不能再沿用過去單一侵權民事責任制度，而需要轉變為復合賠償機制，在個體或單個企業無法及時、全部負擔賠償責任時，通過責任負擔、轉移機制，將加害人全部或部分賠償責任轉移給社會。同時，環境污染責任保險制度的設計，應克服傳統私法預防功能的缺陷，在滿足賠償責任社會化的同時，也要貫徹環境法風險預防的理念，恰當運用環境法利益衡量、溝通與協調的機制，最大程度降低環境污染損害的發生。
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