上世紀80年代以來,我國城市化快速發展,取得舉世矚目的成就。但由于城市環境規劃嚴重滯后,也導致了城市在發展過程中資源環境代價過大、自然生態系統破壞、環境污染加劇、生態文化缺失等突出問題,影響了城市化健康發展。
對此,四川省環保廳副廳長鐘勤建代表今天接受《法制日報》記者采訪時表示,今后一段時間,我國仍將處于城市化快速發展階段,迫切需要改變城市環境保護“末端治理”、被動修補、搶救性保護的模式,從法律上建立城市環境保護總體規劃制度。
環保規劃滯后影響城市快速發展
“快速城市化對環境帶來很大挑戰,迫切需要把城市環境保護擺上更加突出的戰略位置。”鐘勤建表示,城市環境問題日益突出主要表現為部分城市空氣質量較差；城市地表水環境功能區達標比例低,流經城市河段水質總體較差；城市環境噪聲投訴居高不下；城鎮生活消費方式不盡合理,機動車污染問題突出,部分城市灰霾和臭氧污染嚴重,建筑及家裝污染問題凸顯,廢舊家用電器未得到妥善處置等問題。
究其原因在哪里呢?鐘勤建認為,目前,環境保護規劃只是作為城市建設的一項專項規劃,大多數依據國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃等來編制,難以從宏觀上調控一個城市的生態環境格局,無法預先確立城市發展紅線,調控優化城市規模和定位,致使很多城市出現“千城一面”現象。
鐘勤建稱,城市環境保護規劃滯后于城市發展,沒有在城市發展中發揮綜合作用。主要體現在以下幾個方面:一是城市環境保護規劃作為專項規劃,難以從根本上建立與區域環境相協調的城市環境保護基礎框架。二是城市環境規劃主要定位在污染治理,對城市整體生態系統缺乏統籌謀劃,不利于建立、保護和優化城市生態系統,不利于優化資源能源利用結構和方式,不利于構建生態型產業鏈,難以協調和應對復合型、交叉型環境問題。
“再有就是城市環境規劃期限短、范圍小,難以對全市域長遠發展提供環境保障。”鐘勤建說,現行城市環境規劃期限一般只有5年,難以對中長期城市建設、環境經濟協調發展提出強有力的引導性、控制性目標指標,規劃缺乏長遠戰略,相應的任務措施和配套政策難以發揮長效機制的作用,導致城市環境保護“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。
城市環境保護規劃缺乏法律支持
“城市環境保護總體規劃的作用沒有得到充分發揮,其制約因素很多,其中最重要的是法律支持不足。”鐘勤建稱。
鐘勤建說,城市環境保護總體規劃與一般意義上的環境保護規劃是有明顯區別的,現行的環境保護法只要求制定實施環境保護規劃,而城鄉規劃法和土地管理法分別對城市總體規劃和土地利用總體規劃法律地位和效力作出了明確規定。
同時,現行環境保護法規定:“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃；縣級以上人民政府環境保護行政主管部門,應當會同有關部門對管轄范圍內的環境狀況進行調查和評價,擬訂環境保護規劃,經計劃部門綜合平衡后,報同級人民政府批準實施。”上述條款對環境保護規劃所具有的法律效力,即公定力、確定力、約束力和執行力等4個方面均沒有作出明確規定,在一定程度上影響了環境保護規劃應有的權威性、嚴肅性和實施效果。
城市環保規劃亟待納入法制軌道
針對上述情況,鐘勤建建議,將城市環境保護總體規劃納入法制軌道,明確其法律地位和相關制度。
“應該明確城市環境保護總體規劃的法律地位,明確規劃編制與報批制度。”鐘勤建說,建議在環境保護法修訂草案中,規定“國家環境保護重點城市人民政府,應組織編制城市環境保護總體規劃”。同時,還要把規定中的“城市環境保護總體規劃通過省、自治區人民政府審核后,經國務院環境保護行政主管部門審查同意,報國務院審批”。環境保護部出臺配套的城市環境保護總體規劃實施辦法,細化編制與報批的具體程序和要求。
另外,鐘勤建建議在環境保護法修訂草案中,規定“城鄉規劃、土地利用規劃等的制定和實施,應與環境保護總體規劃相銜接,并確定保護和改善生態環境的目標與任務”。同時,建議由環境保護部出臺配套的城市環境保護總體規劃編制辦法,明確規劃范圍和期限,明確規劃文本的目標指標、任務措施、政策機制等。
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