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| 【法規(guī)】我國(guó)加快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法 |
| （時(shí)間:2014-1-20 10:06:38） |
農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是承載人類文明的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)環(huán)境問題影響人類的生存、繁衍和文明進(jìn)程，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是生態(tài)文明社會(huì)的基礎(chǔ)。
從目前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體惡化趨勢(shì)尚未得到根本解決，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度還沒有建立，促進(jìn)農(nóng)業(yè)法制生態(tài)化轉(zhuǎn)型的環(huán)保法律機(jī)制也并不完善。土壤污染、農(nóng)用薄膜、工業(yè)污染流向農(nóng)村的問題依然存在，在生態(tài)文明理念下如何建立健全生態(tài)農(nóng)業(yè)法制問題，值得全社會(huì)關(guān)注和思考。
糧食生產(chǎn)粗放致土壤污染嚴(yán)重
“手里有糧，心里不慌。”這句俗語(yǔ)在我國(guó)被很多人熟知，這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)對(duì)于糧食的高度依賴。
華南農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)教授、廣東新農(nóng)村法制服務(wù)研究中心主任王權(quán)典主要從事農(nóng)林、土地、生態(tài)環(huán)境及社會(huì)法制等特色領(lǐng)域研究，他注意到，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)奉行“以糧為綱”的基本政策，既往粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題嚴(yán)重，大量農(nóng)藥、化肥的使用導(dǎo)致殘留于土壤的有害物質(zhì)嚴(yán)重，同時(shí)也成為水體的重要污染源之一。此外，隨著大棚農(nóng)業(yè)普及，地膜污染也在加劇。他介紹，我國(guó)每年農(nóng)用薄膜消費(fèi)量超過110萬(wàn)噸，居世界第一；年殘留量達(dá)35噸以上，大量使用農(nóng)用地膜帶來(lái)大面積的白色污染，加重了對(duì)土地的侵蝕。由于農(nóng)村禽畜養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速且日益規(guī)模化、集約化，禽畜糞也成為重要污染源，其排污強(qiáng)度實(shí)際不低于工業(yè)企業(yè)。
全國(guó)人大代表、廣東省德慶縣工商聯(lián)兼職主席、大一家具有限公司總經(jīng)理馬綱領(lǐng)在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，日趨嚴(yán)重的工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)環(huán)境污染與資源退化由局部向整體蔓延，加上流域水系的污染，不少城鄉(xiāng)區(qū)域污染已經(jīng)成為一體。“現(xiàn)在一些發(fā)達(dá)地區(qū)把污染企業(yè)、化工企業(yè)都往山區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村搬遷，形成很多工業(yè)園區(qū)。污水處理在這些地方很容易被一些不良企業(yè)‘鉆空子’，影響當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活，同時(shí)也給子孫后代留下治污難題。”馬綱領(lǐng)說。
去年十二屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議分組審議環(huán)境保護(hù)法修訂草案時(shí)，許多常委委員都注意到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化的問題，認(rèn)為在環(huán)境保護(hù)法中應(yīng)增加細(xì)化對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。
郭鳳蓮委員認(rèn)為目前農(nóng)村土壤污染問題特別突出，“修訂草案對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)定得過于簡(jiǎn)單，應(yīng)該充實(shí)農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)容。”全國(guó)人大代表、河南省駐馬店市農(nóng)科院糧食作物研究所主任任秀榮認(rèn)為，雖然國(guó)家明確提出農(nóng)村禁止焚燒秸稈，并提出秸稈還田的要求。但是，由于秸稈還田機(jī)械應(yīng)用范圍太小，且還要農(nóng)民自掏腰包增加投入，所以效果并不理想。而焚燒秸稈不僅會(huì)對(duì)空氣造成污染，而且會(huì)對(duì)土壤有機(jī)質(zhì)造成破壞。
農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)立法凸顯不足
王權(quán)典注意到，我國(guó)在環(huán)境法制建設(shè)方面存在著偏向，特別是在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)方面尤為突出，農(nóng)業(yè)環(huán)保工作不能實(shí)現(xiàn)“有法可依”。
王權(quán)典說，我國(guó)雖然已經(jīng)形成了以環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、大氣污染防治法等為主的環(huán)境保護(hù)法律制度，但是涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，規(guī)定過于原則性、針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性差。雖然部分省份頒布了地方農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例等相關(guān)法規(guī)，但是仍然缺乏全國(guó)性、綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)立法。相關(guān)立法的薄弱，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門依法管理農(nóng)業(yè)環(huán)境的責(zé)任主體不明，執(zhí)法力度不強(qiáng)，對(duì)破壞或污染農(nóng)業(yè)環(huán)境的不法行為管理不夠，影響了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的開展。
同時(shí)，在相關(guān)法律中雖有涉及到農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)或生態(tài)保育的范疇，但其基本體現(xiàn)孤立保護(hù)單一環(huán)境要素的原則，并未協(xié)調(diào)形成保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的法律規(guī)范體系。涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的部分內(nèi)容散見于農(nóng)業(yè)、森林、草原、礦藏、河流、土地等環(huán)境要素或自然資源保護(hù)和污染防治的立法中，這種分散立法與農(nóng)業(yè)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性的特征不相適應(yīng)，急需盡快開展農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域綜合性立法工作。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域立法處于空白
農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)離不開其基礎(chǔ)領(lǐng)域的各項(xiàng)立法。然而，目前我國(guó)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)領(lǐng)域的立法基本處于空白階段。其中對(duì)于土壤污染立法的呼聲最高。在記者采訪的全國(guó)人大代表中，有許多代表不約而同提出希望國(guó)家盡快制定土壤污染防治法。
全國(guó)人大代表、金杜律師事務(wù)所合伙人吳青認(rèn)為，現(xiàn)行涉及土壤污染防治的法律法規(guī)很有局限性，大多是宣示性、鼓勵(lì)性的條文，可操作性不強(qiáng)。對(duì)于污染土壤要承擔(dān)什么法律責(zé)任，也沒有明確規(guī)定。她建議，國(guó)家應(yīng)就此專門立法，突出對(duì)農(nóng)藥化肥、放射性物質(zhì)等污染物控制的同時(shí)建立土壤治理和修復(fù)制度。
王權(quán)典也認(rèn)為應(yīng)盡快通過立法措施對(duì)土壤污染予以防范和治理，加強(qiáng)農(nóng)田土壤有機(jī)物質(zhì)的監(jiān)控，改善土壤有機(jī)質(zhì)結(jié)構(gòu)。此外他建議還要對(duì)農(nóng)用植物遺傳資源進(jìn)行相關(guān)法律保護(hù)。他說，農(nóng)用植物遺傳資源是滿足未來(lái)糧食需求的基本資源，其安全性正受到愈來(lái)愈強(qiáng)的威脅。我國(guó)在這方面雖做了大量工作，但是還是存在著一些缺憾:一是缺乏系統(tǒng)性、整體性的生物安全法律框架；二是生物安全管理涉及部門的職能分工不明確導(dǎo)致協(xié)調(diào)工作較弱；三是生物安全標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法和監(jiān)控體系等技術(shù)職稱條件亟待改善；四是資源流失、外來(lái)生物入侵問題比較突出。
此外，王權(quán)典認(rèn)為，農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度缺失、實(shí)施保障機(jī)制和農(nóng)業(yè)環(huán)保功能的補(bǔ)貼制度缺乏也是我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題。
立法應(yīng)突出生態(tài)保育功能
王權(quán)典建議，為了更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國(guó)應(yīng)制定一部完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)環(huán)境法。其立法理念應(yīng)從傳統(tǒng)的污染防治轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主，突出生態(tài)保育功能。
王權(quán)典認(rèn)為，為使我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境做到良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)著重于對(duì)耕地的保護(hù)、水土流失防治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)對(duì)環(huán)境污染的防治以及農(nóng)業(yè)水資源和生物資源保護(hù)等作出系統(tǒng)規(guī)定。特別是在資源利用和開發(fā)方面，堅(jiān)持使用和養(yǎng)護(hù)相結(jié)合，禁止掠奪性經(jīng)營(yíng)，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。對(duì)基本農(nóng)田區(qū)、農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合整治區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃和管理要有明確規(guī)定。
在立法的同時(shí)，王權(quán)典認(rèn)為應(yīng)該及時(shí)修訂已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)，將生態(tài)文明理念及生態(tài)保護(hù)內(nèi)容注入其中，并明確強(qiáng)化農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任。建立科學(xué)的外部行政程序制度，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)控程序機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的保障力。另外，還應(yīng)構(gòu)建農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境信息公開制度，保障公眾對(duì)環(huán)境立法和執(zhí)法的參與。
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