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| 【法規】我國環境法治建設需進一步加強 |
| （時間:2013-9-12 10:50:24） |
“法令行則國治，法令弛則國亂”。作為一個法治國家，環境保護離不開法治的保障。
從1979年至今，我國已經制定了《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》等環境和資源保護法律幾十部。地方人大和政府制定了地方性環保法規和規章700余件。國家還制定了環境標準1000余項。這些法律法規及規章形成了我國環境法律法規的基本框架。
隨著《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》正式實施，可以說，進一步降低環境污染犯罪門檻、從嚴打擊環境污染犯罪成為了近期環境法治建設的一個突出特點。
環保事業不斷發展，我國的環境法治建設也隨之進入了新的發展階段。在發展的同時，我們也應該注意到，其中存在的問題不容忽視。
環境法治建設存在哪些問題？
立法、執法、司法和守法是法治建設的基本組成部分。當前，由于發展模式不科學、保障機制不健全、法律信仰缺失等多方面原因，在環保領域內，這些領域不同程度地存著在一些問題。
立法不完善
一是法律的可操作性不強。主要體現在：立法不健全，相關配套立法遲緩，導致在某些方面無法可依。例如，關于實施排污許可證、環境監測、飲用水水源保護等制度的配套法規至今尚不能及時出臺。
有些法律條文之間存在沖突，對同一事項不同法規的規定不一致，甚至自相矛盾，導致執法人員無所適從。例如，對違反建設項目環評制度的處罰，多部污染防治單行法都做了規定，《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》又進行了專門規定，相互之間多有沖突，給執法人員準確確定法律效力、正確適用法律，帶來很大難度。
有些規定過于原則和粗略，無法實施。例如，現行《環境保護法》第十六條規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”本條僅僅對地方政府提出了宣言性的要求，并沒有規定出現嚴重污染后果時如何承擔法律責任，因而可操作性不強。
二是法律規定軟。一方面，現行環境法律法規過于宏觀，往往要求或禁止企事業單位和個人實施某種行為規定很多，卻沒有對應的法律責任條款，致使環境執法機關面對違法行為常常束手無策，難以查處。
例如，《大氣污染防治法》第十七條規定：“未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或者國務院環境保護行政主管部門規定的期限，達到大氣環境質量標準。”但本條款并沒有規定期限內達不到標準的法律責任。
另一方面，對違法行為處罰較輕，致使違法成本低。例如，我國從2005年就已經開始停止審批鋼鐵項目，防止鋼鐵產能過剩。但近十年時間里，鋼鐵項目卻大幅上漲，全國鋼鐵產能從2005年的3億多噸增長到了現在的七八億噸。
從全國鋼鐵大省——河北省來看，產能也從1億多噸上升到現在的3.14億噸。這種狀況的出現，除了宏觀調控政策上的失誤外，與國家沒有對這些違法建設項目采取嚴厲處罰手段以及法律規定過“軟”也有很大關系。
三是賦予權力小。主要體現在環保部門只有限期治理、停產治理的建議權，在地方保護主義嚴重的地區，環保部門無能為力，缺乏查封、凍結、扣押、強制劃撥權等行政強制手段，而申請法院強制執行又往往難以落實。
例如，河南丹江大觀苑項目擅自改變項目性質未重新報批環評，國家及省、市、縣4級環保部門多次責令其停止建設和使用，限期補辦環評手續，并多次下達了行政處罰決定書，但由于缺乏行政強制手段，其違法建設、環境污染等行為長期不能得到有效解決。
四是處罰手段弱。體現為環境處罰的主要手段就是罰款，而且處罰數額較小，與違法行為帶來的社會危害不相適應。
例如，《環境影響評價法》規定，違反環評規定擅自開工建設的，要求限期補辦環評手續，逾期不辦的才能給予20萬元以下的罰款。由于處罰較輕，一些企業為趕工期、搶進度，往往邊開工、邊跑環評，形成了“違法建設——進行處罰——補辦環評”的怪圈，甚至一些違法企業出現不怕查、不怕罰、主動請求處罰的現象。
執法不到位
執法環境差。一些地方GDP至上，使得環境執法環境差。
作為政府的組成部門，環保部門人、財、物力均受制于地方政府。在一些地方，環境執法存在“頂得住的站不住、站得住的頂不住”現象，環境執法缺乏獨立性，執法工作受外部因素干擾嚴重。
目前，雖然執法環境有所改善，但仍有一些地方的地方保護主義嚴重，“對環境保護說起來重要，做起來次要，發展起來忘掉”。對違法建設項目，睜一只眼閉一只眼，不管不問；對污染企業，往往打著經濟發展、納稅大戶、事關就業和穩定等旗號將其保護起來。
執法地位不明確。從環保部門內部來看，環保綜合管理部門和環境監察執法部門也存在著職能不清、監察執法地位不明確的問題。
一些基層環境執法人員反映，環境監察部門承擔的任務繁多、龐雜，肩負了很多不屬于環境監察職能的工作，沖擊了正常的執法工作。
執法能力弱。從整體來看，當前環保能力建設水平不高，且發展不平衡。
一是力量薄弱，執法監察人員編制偏少，有的縣級環保局只有一兩個編制；二是經費不足，有的還屬于自收自支，工作人員待遇偏低；三是能力不高，執法準入門檻較低，加上缺少業務培訓，一些執法人員在查處環境違法問題時顯得力不從心；四是裝備缺乏，一些基層環保局至今還沒有自己的辦公場所，國家在“十一五”期間配備的不少執法車輛已經行駛了幾十萬公里，目前已經屬于超期服役。
司法較薄弱
環境民事訴訟難。主要是三難：立案難、鑒定難、執行難。
許多污染案件久拖不決，歷時數年，當事人的訴訟成本高昂，污染受害人也往往得不到損害賠償，他們寧愿長期到環保部門上訪、投訴，也不愿打官司。根據統計，“十一五”期間，環境信訪案件數量達30多萬件，而訴訟案件不足其中的1%。
環境公益訴訟弱。由于法律依據不足，當前，我國環境公益訴訟主體存在著范圍窄、門檻高的問題。人民法院受理公益訴訟也存在重重障礙。訴訟主體的確定、舉證責任分配、損害后果認定等方面均需要進一步明確。
如何加強環境法治建設？
既然存在諸多問題，那么，如何加以完善就成為擺在我們面前的問題。當前，加快修改環保領域內的基本法、創新環境執法監管方式以及加強環境執法與司法部門聯動成為我們需要迫切解決的問題。
加快修改完善環境保護法
《環境保護法》是環保領域的基本法，其修改完善對環境執法具有重大影響，應加快修改完善。
在修改《環境保護法》的過程中，我們需要強化政府責任，落實考核機制，實行問責制，建立環境責任終身追究制度，著重解決地方政府環境保護不作為、亂作為、干擾環境執法等突出問題；要理順管理體制，明確部門職責，著重解決部門職責不清、工作協調機制不全、法定職責不履行的問題；要增強執法力度，打擊違法行為，賦予環保部門強制執行權，對正在實施的環境違法行為，執法人員應有權及時進行制止。
創新環境執法監管方式
我國現正處于轉型發展的關鍵時期，在探索環保新路的過程中，應加快推進環境監管和環境執法的戰略轉型，由經驗型、粗放型向科學化、規范化和精細化轉變。
開展防范執法，增強預見性。一是轉變重事后處罰、輕事前防范的觀念，樹立風險防范、源頭治理、全過程監管的理念，增強執法監察工作的預見性、防范性和主動性，把違法問題解決在萌芽中，把事故隱患降到最低。
二是轉變環境執法部門“單打獨斗”的觀念，推行大執法和綜合執法的理念，努力構建各部門齊抓共管、環境監察部門綜合協調的大執法模式。
三是轉變偏重城市企業、大型企業，忽視邊遠鄉村、小型企業監管的觀念，樹立統籌兼顧的理念，加大對邊遠鄉村、跨界地域、小型企業的監管力度，防止出現顧此失彼、監管盲區的問題。
開展萌芽執法，增強有效性。傳統環境執法模式存在滯后性，往往違法項目已經建成，“生米做成熟飯”，出現危害后果后環保部門才介入處置。這樣一來，環境的損害不可逆轉，一定程度上也給國家財產帶來損失。
因此，需要開展萌芽執法，及時發現違法苗頭，重點應通過以下途徑開展萌芽執法：一是明察暗訪，察看施工現場；二是甄選網絡信息，查找破綻；三是根據群眾舉報，了解相關信息。對發現的違法苗頭，及時予以解決。
開展網格執法，增強科學性。由于環境執法范圍大，企業分布廣，在執法能力不足的情況下，往往對一些偏遠地區的違法問題不能及時發現、解決，留下監管死角。實行科學的網格化監管是一條有效途徑，將監管區域進行科學劃分，實行責任分解，做到任務、責任雙明確，以避免出現“燈下黑”、“監管死角”的問題。
此外，還可與環保小衛星聯動，有條件的還可利用無人駕駛飛機，實施地毯式偵查，及時發現污染點源，從而增強執法效能。
加強環境執法與司法聯動
加強部門聯動，強化污染刑事責任追究，發揮司法保障作用，是環境法治建設的重要內容。
要加強案件移送，規范涉嫌環境犯罪案件的辦理程序，明確移送條件和責任，司法機關應加強立案管理和依法審理，加大環境污染刑事責任追究力度。
要建立和完善環保部門與公安司法機關的協調聯動機制。
目前，貴州、江蘇、云南、河北等地相繼建立了環保司法機構，包括環保偵查局、環保檢察處和環保法庭，這對形成監管合力、促進環境案件整合處理具有重要意義。
此外，還需要建立環境執法與刑事司法信息共享平臺。目前，我國已有部分省、市建設完成了信息共享平臺并投入運行，在實踐中，還應逐步完善并予以推廣。
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