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| 【環保】垃圾減量已上升為基本政策目標 |
| （時間:2010/6/29 9:33:47） |
將“垃圾產生量”作為獨立的控制目標，這個表述在“十一五”規劃中是沒有的；而它的積極意義顯而易見。目前各地城市政府喜歡向老百姓講述“垃圾圍城”的故事，核心情節都一樣，就是垃圾產生量高速增長，填埋場地告急，拯救之道在于焚燒�！兑庖姟芬罂刂评a生量，是將故事的邏輯扭轉了一個方向，肯定了“垃圾減量”是根本出路。
在生活垃圾處理問題上，近期的一個重要動向，是環境部、住房城鄉建設部以及國家發改委共同擬定了《關于加強生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見(征求意見稿)》，并向社會公開征求意見。公開征求意見的時間從6月18日起，至6月25日止。對于公眾來說，這意味著政策窗口向他們打開，雖然只有區區7天。
對生活垃圾處理和污染實施綜合治理，是一項涉及面廣泛的全國性的大政策。如果沒有豐富的實踐經驗和充分的專業準備，要在7天時間內提出有道理而又可操作的建議，幾乎是不可能的任務。聯系到去年以來，北京、廣州以及多個城市在垃圾焚燒問題上出現連鎖性的公眾抗議，也許可以認為，自下而上的呼聲，已有回應；在公眾參與重大決策方面，各方都在努力破冰。即便只是向前跨出的微小一步，也是好過沒有，彌足珍貴。
三部委共同擬定的這份《意見》，有三點可以評說。第一是它的形式，第二是它的內容，第三是它引起的公眾回應。
在形式方面，有三個表面因素，可能有意義并值得重視。首先是文件名稱。一份“意見”當然不是法律，也不是部門規章，也不是操作細則或條例，但這不意味著它不重要。相反地，跨部門的、高規格的“意見”，倘若作為正式的“紅頭文件”下發，就很重要。對于行政系統來說，它傳達的是上級意圖和行動指令。法律劃定行為界限，但未必要求行動�！凹t頭文件”卻是在布置工作，指示方向，并要求行動。
其次是發布時機。在垃圾處理問題上，重要的文件是《全國城市生活垃圾無害化處理設施建設“十一五”規劃》；它在今年到期。常規來看，不久就應該發布關于這項工作的“十二五”規劃。在這個節點上發布“意見”，應該是代表了對“十一五”規劃的總結評估，也將是制定“十二五”規劃的指導精神。
最后是機構排名�！笆晃濉币巹澯砂l改委、住建部以及環境部共同制定，而眼下拿出來征求意見的《意見》，則由環境部、住建部以及發改委擬定。排序的改變以及牽頭單位的改變，不會是沒有意義的。將“垃圾處理和污染”作為一項“綜合治理工作”，并由環境部牽頭，意味著在整體的工作考慮中更加突出環境保護。
將以上三個因素綜合起來，可以認為，垃圾問題已經進入更高的政策議程，要求綜合治理，并突出其環境意義和價值。在此基礎上，我們來看《意見》的內容。由于內容很多，暫時只能就幾個基本的問題提出初步的看法。
“十一五”規劃和《意見》中，都有關于“目標任務”的專門說明，兩相比較，有一些重要的不同。最大的不同是，《意見》中提出，到2015年，“城市生活垃圾產生量增長率逐年下降”，以及“人均生活垃圾產生量實現零增長”。將“垃圾產生量”作為獨立的控制目標，這個表述在“十一五”規劃中是沒有的；而它的積極意義顯而易見。目前各地城市政府喜歡向老百姓講述“垃圾圍城”的故事，核心情節都一樣，就是垃圾產生量高速增長，填埋場地告急，拯救之道在于焚燒�！兑庖姟芬罂刂评a生量，是將故事的邏輯扭轉了一個方向，肯定了“垃圾減量”是根本出路。
在這里，所謂生活垃圾產生量的“增長率”，以及“人均”生活垃圾產生量，都是新概念。很有可能，它們的實際意義是很保守的，因此還需要在精算的基礎上再做細致討論。暫時只能說，思路和方向的改變是最重要的。順著這個方向走，城市綜合治理的考評指標應該增加兩個，就是垃圾總量增長率，以及人均垃圾量。這意味著需要出臺新的執行細則，否則無法落實。它還意味著，這將是政務信息公開的新領域，否則，暗箱操作，又會產生貓膩。順便一說的是，將來會按照戶籍人口計算“人均”垃圾產生量呢？還是按實際人口算？這將從一個有趣的角度再次觸及城里人和鄉下人的身份問題，并檢驗政府究竟把誰當作“自己人”。
不論采取哪一種技術路線，城市生活垃圾處理的整體水平提高，依賴于合適的投融資體制。過去若干年，各地城市政府希望以“垃圾焚燒發電”項目以及BO T方式等等為“抓手”，引進市場資源，提供公共產品。意圖本身并非不好，但實際效果是不是那么好，卻大可商榷。在BO T的概念下，市場主體的贏利動機與公益目標之間是否相矛盾？技術流程與質量控制(特別是二噁英排放)是否足夠透明并受到監督？在政府方面，政企關系是否足夠清晰？財務安排是否明確合理？招投標是不是公開公平一視同仁？所有這些地方，都暴露出許多市場不規范和監管不力的弊病，引發公眾的強烈質疑。與“十一五”規劃相比較，《意見》在市場導向方面用詞謹慎，可能已經意識到實際過程中市場目標與公益目標之間的矛盾與復雜情況。不過，《意見》中并未見到有很明確的反思性的評估結論，也見不到很明確的前瞻性的路徑選擇。更多的還是一些原則性的表述，留出了具體操作的空間。無論規劃還是《意見》，都認為生活垃圾處理具有“低回報、高穩定性、資金需求大的行業投資特點”。這其中的“低回報”應該怎么看待和怎么評估，可能還需要更多的關注和研究。
“十一五”規劃從土地、熱值以及排放三個方面為垃圾焚燒設定了條件，即土地資源緊張，垃圾熱值較高，能夠控制二噁英排放。按照規劃的表述，滿足三個條件，即應“鼓勵”和“優先發展”垃圾焚燒。然而正是在規劃執行的最后兩年間，應該不應該上馬垃圾焚燒項目，成了激烈辯論的社會問題之一。對照來看，《意見》在垃圾焚燒問題上去掉了“鼓勵”、“優先”之類的字眼，同時也去掉了第三個條件即“控制二噁英排放”�！兑庖姟分械谋硎鲎兂�，在土地資源緊張、垃圾熱值較高兩個條件下，“可以”焚燒。但問題是，幾乎沒有哪個城市可以說土地不緊張。土地資源緊張是普遍性的，以此作為條件，等于給“主燒派”一個友情大贈送。事實上，真正對“焚燒”起約束作用的條件是兩個，除了熱值較高之外(需要量化)，最重要的條件應該是分類。如果不是先將可回收、有價值以及有害的物品分類出來的話，不應焚燒�！兑庖姟窇搶ⅰ安环诸�，不焚燒”作為基本原則確立下來。如果做不到這一點，將會是政策上的一大缺憾。
最后必須強調，如果我們在垃圾處理和污染的綜合治理方面有進步，有可能產生對環境更加友好的政策，那么在第一功臣的名錄中，一定要包括一切為此而努力的公民、社區以及環保組織�！袄鴾p量”成為最重要的政策目標之一，與公眾的自覺倡導分不開。這個政策目標要實現，也與公眾的自愿配合分不開。假如說，三部委擬定了《意見》，并在百忙中爭取了7天時間留給公眾咨詢的話，那么也必須說，正是環保團體的信息溝通網絡承擔了重要的“信使”功能，使盡可能最大范圍的公眾知曉這次咨詢并準備意見，他們為全社會爭取了寶貴的時間。在極其有限的咨詢時間內，全國數百家環保團體與社區代表瞬間回應，顯示了公民社會的積極心態與應對考驗的能力。這是真正的民意基礎，它為中國的垃圾處理和污染的綜合治理帶來有希望的前景。
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